法律监督的现状分析及优化建议

杨 苹

(河北省唐山市滦县人民检察院，河北唐山063700)

法律监督的现状分析及优化建议

杨 苹

(河北省唐山市滦县人民检察院，河北唐山063700)

在法律监督实践中，检察机关还面临不少难题。首先是法律规定不完善;法律规定滞后，监督存在盲区;其次，检察系统内部监督机制有待完善;再次，缺乏检察官职业保障机制。要解决这些问题应该从制作相关的法律监督法律行规，增强检察人员抵御外部干扰的能力、减少检察人员的后顾之忧;建立完善的检察职业保障机制和检察内部监督机制，不断优化外部监督环境等方面而入手。

法律制度;监督机制;职业保障;外部环境

全面加强和完善检察机关诉讼监督工作机制、努力促进司法公正，是党中央的明确要求和人民群众的迫切愿望，对于维护社会主义法制统一、尊严和权威、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有十分重要的意义。近年来，检察机关在开展诉讼监督工作方面取得的成绩各界充分肯定。但是在诉讼监督实践中，检察机关还面临很多的问题，与诉讼监督的目标与要求还存在着相当大的差距。

一、目前法律监督中存在的主要问题

(一)不愿监督

不愿监督与干警的思想认识有关。少数干警社会主义法治理念不够强，一是体现在法律监督意识上，就案办案，重点放在对实体上罪与非罪、此罪与彼罪、重罪与轻罪的监督，忽视对程序上的执法行为、执法过程、执法效果的监督。二是有的干警在自侦案件取证中，执法观念还没有从根本上转变，重实体、轻程序现象或多或少存在，导致有的案件取证不合法，工作被动，效果不佳。三是有的干警在法律监督工作中，存在着怕得罪人的思想，重配合轻制约的现象还不同程度存在。

(二)不能监督

与现行的相关体制和干警自身的执法水平有关。法律监督工作还存在一些薄弱环节。一是对公安报捕后未移送审查起诉案件的监督还不够，掌握不移送起诉的原因不够，特别在基层检察院较为明显。二是对行政执法机关处罚的案件缺乏有效监督，信息不够畅通，缺乏相应的监督手段，行政执法机关处罚与检察法律监督相衔接制度执行不够到位，有时还难以掌握“有法不依、执法不严、以罚代刑”的现象。三是监督能力与新形势新要求还有距离。有的检察人员依法独立查办职务犯罪大案要案的水平与现实反腐败斗争的要求尚有差距，办案取证能力不够强，办案水平与经济社会发展形势还不能完全相适应①参见《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》。。四是有的检察人员法律监督能力不够强，法学理论水平和对法律的认知程度在检务实践中未能有效地发挥。五是经费不足和案多人少问题比较突出。近年来办理案件数量大幅上升，办案经费支出增长较快，办案经费难以满足办案工作的发展需要，由于办案经费不足，办案的科技含量跟不上客观现实的需要，制约着法律监督工作的开展。尤其在基层院案多人少的矛盾仍然存在，在一定程度上影响了检察法律监督职能发挥。

(三)不敢监督

出现不敢监督的情况，既有检察制度方面的原因，也有着深刻的社会原因。

1．缺乏检察官职业保障机制。目前中国并没有建立起完善的检察官职业保障机制。检察官极易因为职业行为而遭受不公平待遇。部分检察人员对法外因素考虑过多、顾虑重重，或者受到外界干扰过大，导致其不敢坚持原则，有时候甚至悖离法律行事。

2．地方党委、政府的干预。一些地方党委、政府对检察工作乃至司法工作的干预是一个长期存在的现象，这直接导致检察机关无法独立行使职权。

二、原因分析

(一)法律制度的局限性

法律制度的局限性主要体现在以下2个方面:

首先是法律规定不完善;法律规定滞后，监督存在盲区。检察机关诉讼监督的范围是由法律明确规定的，因而对超出法定范围的违法现象，检察机关无权进行监督。但是，由于法律的滞后性以及立法技术的缺陷等原因，使得检察机关的诉讼监督职能存在盲区。其次是检察监督权能有缺陷，缺乏监督程序的规定。三大诉讼法对检察机关的诉讼监督权只有原则性的笼统规定，缺乏具有可操作性的程序规定。

(二)检察系统内部监督机制有待完善

就检察机关内部而言，诉讼监督工作真正做到“权责明确”还需要继续深入研究。具体来讲:一是内部各业务部门之间的信息共享不够通畅。二是上下级院之间的配合不够有力，一体化程度总体不高。三是有关诉讼监督工作考核指标的设置不尽合理。四是检察机关自身监督需要进一步加强。五是干警有待提高自身素质。

(三)缺乏检察官职业保障机制

目前中国并没有建立起完善的检察官职业保障机制。虽然《中华人民共和国检察官法》第9条中有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的规定，但该规定只是一条原则，并没有具体的制度予以落实，使得检察官极易因为职业行为而遭受不公平待遇。在自身处境岌岌可危之时，我们很难期待检察官能够敢于坚持原则。

(四)外部监督环境有待优化

如何发挥出诉讼监督的独特作用，使之真正成为深入推进三项重点工作的落脚点和着力点，还需要继续深入探索。具体来讲:一是争取人大支持的工作机制还有较大上升空间。二是与侦查、审判等机关的沟通协调机制尚需健全。三是要与党的领导之间的关系还有待协调。四是执法、司法机关对人民检察院监督意见的反馈机制还没有建立。

三、如何优化法律监督

(一)制作相关的法律监督法律行规，如认为立法时机不成熟可以先由省级或市级检察院制定相关细则。细则包括立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、民事审判和行政诉讼活动监督、刑罚执行和监管活动监督等五个方面的监督，从专项监督的角度规范一些操作层面的问题，为全省、市检察机关提供统一的标准和程序。可从以下几方面完善:

1．明确各项诉讼监督的重点。诉讼监督比较复杂，覆盖面比较广，但是诉讼监督的资源包括人力资源比较有限，所以我们要明确各项诉讼监督范围和措施等。

2．细化实践中一些操作层面的问题，补充、强化一些监督的手段和方式。

3．细化检察机关内部各部门之间的配合。如立案监督主要由侦查监督部门负责，侦查活动监督由侦查监督部门和公诉部门负责，刑事审判监督主要是公诉部门负责，民事审判和行政诉讼监督由民行部门分管，刑罚执行和监所活动监督由监所部门执行。部门之间需要互相配合。比如，检察工作中所有举报、控告申诉的线索都来自于控申部门，其中包括诉讼监督的线索，这些线索如何在控申部门进行初步审查以后有效分流、审查完毕以后如何答复控告申诉人，这都需要控申部门的配合①参见北京市人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》。。

4．进一步规范内外部工作机制。比如，强调抗诉之前下级检察院要与上级检察院沟通，上级检察院检察官要充分听取下级检察院检察官的意见，全面审查案件，如果上级检察机关检委会讨论相关抗诉案件，应要求下级检察院检察官列席。这样有利于从整体上提高抗诉质量。

(二)要增强检察人员抵御外部干扰的能力、减少检察人员的后顾之忧，建立完善的检察职业保障机制是必不可少的。

1．合理提高检察人员待遇，要加强诉讼监督工作、提升检察人员诉讼监督能力，首先必须保持队伍的相对稳定;因此，合理提高检察人员的待遇，改变收入与工作量不成正比、与其职业荣誉和职业风险不成正比的现状，正是解决这一问题最直接而有效的途径。

2．合理确定检察人员因办案而承担的责任范围，遵循世界上大多数国家的做法，只要检察人员在办案过程中遵守了办案程序，没有渎职、收受贿赂、刑讯逼供等违法犯罪行为，即使出现错案也不应该追究其责任。

(三)努力完善检察内部监督机制

1．完善检察机关内部配合协调机制。应当建立科学合理的沟通协作制度，明确有关业务部门在具体监督事项中的分工和责任，形成保障监督合力的长效机制，进一步加强检察机关内部职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告申诉检察等各业务部门之间的协调配合，明确各自职责，消除监督“死角”，实现“无缝对接”。此外，要在检察机关内部逐步健全信息共享、情况通报、线索移送、结果反馈等制度，形成监督合力。

2．完善上下级检察院之间一体化工作机制。检察机关应当将诉讼监督工作纳入到检察一体化模式中，使上下级检察院在诉讼监督工作中建立起更加紧密的联系，加强沟通协调和指导督促。首先是完善信息共享和线索通报移送制度。加快实现检察机关对案件线索的统一管理、对诉讼监督工作的统一指挥、对检察资源的统一调配机制。其次要完善诉讼监督工作协调平衡机制。进一步规范交叉办案、异地办案、联合办案、督办、提办、参办、交办等办案模式，优化办案资源，确保诉讼监督工作顺利进行。再次要完善重大案件和重大事项备案审查制度。加强上级检察机关对诉讼监督活动的监督，把握正确的工作方向。

3．完善考评、激励、培训机制。我们要建立适应诉讼监督工作特点的科学考评机制，合理设置考核项目，将检察人员诉讼监督情况记入执法档案，确保办案力度、质量、效率、效果的有机统一;提高诉讼监督在业务考评中的权重比例，彰显出诉讼监督的重要性;对诉讼监督的法律效果、政治效果、社会效果进行综合评价，提高考评工作的科学性。还可以加大奖惩力度，进一步提高检察人员开展诉讼监督的积极性和主动性，对诉讼监督工作取得突出成绩的部门和人员，给予表彰，对于应当发现而没有发现诉讼监督线索的人员，予以适当惩戒，加大执法过错责任追究力度，推动诉讼监督工作良性发展。对检察干警要加大业务培训力度，广泛开展岗位练兵活动，聘请法律及其他专门领域的专家授课，开展培训研讨等，大力培养诉讼监督业务专家和业务骨干。

4．加强自身监督制约机制建设。最高人民检察院曹建明检察长曾多次强调:检察机关要把自身监督放在与履行法律监督职责同等重要的位置来抓，只有高度重视解决好自身存在的问题，才能更好地强化法律监督职能。检察机关要认真落实这一工作要求，统一思想，提高认识，积极实践，努力探索一条以强化自身监督推动法律监督工作的路子。各级检察院要以探索建立检察机关案例指导制度为切入点，按照高检院的要求，重点围绕“容易发生执法偏差的案件、不捕、不诉等类案件”，认真开展调研，力争在制定出台规范化文件，形成工作机制，进一步规范检察机关执法办案中自由裁量权的行使。

(四)不断优化外部监督环境

1．完善与侦查、审判等机关的沟通协调机制。通过与侦查、审判等机关健全联席会议、信息共享等制度，对诉讼监督中发现的有关问题，及时在检察机关与上述各有关机关之间搭建平台，及时通报和反馈，加强协商，共同努力解决实践中的突出问题，实现“双向互动”。具体来讲:一是加强协调配合，针对突出问题探索开展联合调研，力争通过会议纪要等形式统一执法标准，规范工作制度，避免不同司法机关理解和把握法律时可能出现的不一致。二是强化工作联系制度，建立不同层次的联席会议等制度，使公、检、法之间互相配合更加密切，阻力减小，合力增加，从而增强诉讼监督效果［1］。三是通过积极推进行政执法与刑事司法衔接的信息平台建设、不断加大对检察机关诉讼监督职能的宣传力度等方式，拓宽诉讼监督渠道。

2．建立行刑衔接工作机制。与公安、国家安全、烟草、税务、工商、质检等行政执法部门之间，通过会签协议、建立联席会议制度等方式，初步构建起行刑衔接工作机制，加强了对以罚代刑、漏罪漏犯、另案处理等情况的监督，拓宽了案件线索来源渠道。

3．建立执法、司法机关对人民检察院监督意见的反馈机制。通过推动立法，规定人民检察院向执法、司法机关提出纠正违法意见、检察建议等监督意见的，有关单位应当在一定期限内依法作出处理的工作机制。侦查机关、司法机关认为检察机关的监督意见不当的，可以提请检察机关复议，没有提出复议或者复议理由不成立又不予纠正的，由上级人民检察院向其上级机关提出意见，督促其及时纠正。

4．正确处理人大监督与诉讼监督的关系。人大对检察机关的监督活动，是检察机关独立行使职权的法律保证。一些地方人大从案件入手实施法律监督，此种方法被称为“案件监督”。地方人大领导认为:“案件监督是人大及其常委会对司法机关实施法律监督的一种有效方式。”而司法机关的工作人员却对此存有疑虑，担心会妨碍法院独立办案。笔者认为应当通过法律规定国家权力机关进行司法监督的程序和方法，实现人大监督方式的法治化。在坚持人大必须依法定方式和程序对检察机关进行监督、为检察机关创造独立司法空间的基础上，检察机关也要增强接受人大监督的自觉性和主动性，积极争取人大对诉讼监督工作的监督和支持。同时要加强调查研究，总结诉讼监督工作存在的问题、特点及规律，适时向人大提出立法建议，为诉讼监督工作提供明确、具体的法律依据。

5．改进与完善党的领导。中国共产党是执政党，在国家生活中处于领导地位。中国共产党的监督，是我国的一种具有关键性的法律监督形式。党在监督宪法和法律的实施，维护国家法制统一，监督党和国家方针政策的贯彻，保证政令畅通，监督各级干部特别是领导干部，防止滥用权力等方面，具有极为重要的作用。检察机关要主动向党委、政法委汇报诉讼监督工作取得的成绩和存在的问题，争取党委、政法委对诉讼监督工作的理解与支持。但是，我们也要正确处理党的领导和检察机关独立行使职权的关系，改进与完善党的领导方式，实行党法分开，使党对检察机关的领导主要靠其内部党组织实现，避免地方党委、政法委对司法活动的直接干预。

［1］丁玮．关于检察长列席审判委员会制度的思考［N］．广东法院报，2004－04－17．

［责任编辑:杜 娟］

Analysis of Legal Supervision’s Present Situation and the Optimized Suggestions

YANG Ping

In the legal supervision practices，the prosecutors agency still faces many questions．The author unifies local practices，tries from our legal supervision extant question to analyze its reasons:has the legal regime，the prosecutors agency＇s interior supervisory mechanism，the public prosecutor＇s job security mechanism，the outside supervision environment and so on;Finally，the author aims at its reason to propose the corresponding optimization suggested that offers a few ordinary introductory remarks so that others may offer their valuable ideas by the time，and everybody may pay more attention．

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DF052

A

1008－7966(2011)01－0013－03

2010－10－23

杨苹(1979－)，女，湖南泪罗人，助理检察员，从事刑法学研究。