“外嫁女”请求征地补偿款纠纷的法律分析

李栋栋

(海南大学 法学院,海口 570228)

“外嫁女”请求征地补偿款纠纷的法律分析

李栋栋

(海南大学 法学院,海口 570228)

随着城镇化速度的加快和对农村征地的进行,农村“外嫁女”请求分配集体经济组织征地补偿款引发的纠纷日益突出。实践中,一些法院对该类纠纷无正当理由不予受理;一些村制定的村规民约内容违法,剥夺或限制“外嫁女”的权益;立法上,目前尚无集体经济组织成员资格的规定。这些导致了“外嫁女”的权益不能得到有效的维护,应予以完善。

外嫁女;征地补偿款纠纷;法律分析

一、问题的提出

新闻:2006年 11月 28日,天津市第二中级人民法院对一起八位“外嫁女”因土地补偿费引发的民事诉讼案件下达了民事裁定书:驳回八位“外嫁女”的起诉。理由是:二审法院经审理认为,上诉人在本案中主张的征地补偿费和福利费,应属于被上诉人所在村的集体经济收益,应在确定上诉人是否具有被上诉人即村集体组织成员资格后,再按照合法程序确定的分配方案予以确定。现在双方对上诉人是否具有集体组织成员资格存有争议的情况下,上诉人直接起诉主张征地补偿费和福利费,应不属于人民法院受理民事案件的范围,本院应予驳回[1]。

笔者认为,该新闻折射出“外嫁女”请求征地补偿款纠纷中存在的几个问题。司法是社会正义的最后一道防线,如果二审法院裁定驳回八位“外嫁女”的起诉,那么八位“外嫁女”的民事权益将得不到救济;如果二审法院不驳回起诉,因为目前立法尚无关于如何认定村集体组织成员资格的规定,法院缺乏应否判决给八位“外嫁女”征地补偿款的法律依据,难以彻底解决纠纷。另外,法院受理后,如果村里按照合法程序确定的分配方案本身就存在着违法内容,如剥夺或限制“外嫁女”的分配权益,那么该分配方案是否仍应被执行呢?

综上,我们可以将“外嫁女”请求分配征地补偿款的问题归类为以下几种情形:

1.“外嫁女”在嫁到其他村以后,户口迁至他村,且在他村分到了承包地,其原所在村因被征收而分配征地补偿款时将该“外嫁女”排除在外。

2.“外嫁女”嫁出以后,其家庭成员 (包括父母、兄嫂、弟弟、弟媳、姐妹等)基于利益的驱使剥夺“外嫁女”土地承包权或征地补偿款。

3.“外嫁女”户口并未迁出原所在村,也未在他村获得承包地,其户口所在村村民通过合法程序制定村规民约、村民大会决议等形式剥夺“外嫁女”土地承包权益或将“外嫁女”集体分配权益排除在外。

4.丧偶妇女、离婚妇女丧偶或离婚后,本人及其子女户口并未迁出,其所在村村民通过合法程序制定村规民约、村民大会决议等形式剥夺其土地承包权益或将其集体分配权益排除在外。

5.“外嫁女”嫁到城市后,户口迁至城市,在得知原来所在集体经济组织土地将被征用或要分配征地补偿款时,又把户口迁回农村,企图分享集体经济组织的利益。这种要求往往遭到大多数集体经济组织成员的反对。

6.“外嫁女”进城务工发展较好,长期在城市居住生活,承包地转交给其他村民耕种或已被村收回,但户口还留在村里,实属农村中的“空挂户”。原村在分配征地补偿款时以其不在本集体经济组织生活,不属于本集体经济组织成员为由而向其不分或少分征地补偿款。

7.“外嫁女”从本村嫁到地处较偏远村,因为本村接近市区、城镇中心,集体经济效益较好,村民获得的分红和享受的集体福利较多,而选择将户口留在本村,以继续分享集体经济权益。本村村民认为“外嫁女”不迁户口,其子女也随母入户而留在本地,影响了其他村民的利益,所以大多数村民都反对“外嫁女”享受村民同等待遇。

第一种情形,“外嫁女”户口迁至他村且在他村分得承包地,成为他村村民,原所在村在分配征地补偿款时将其排除在外并无问题。第二种情形属于家庭内部侵权纠纷,依现有法律解决即可,不存在需要深入分析的问题。有问题的是后五种情形。第三和第四种情形的问题在于,村里依合法程序通过的村规民约内容违法时,如何监督及效力如何认定。第五、第六和第七种情形的问题在于,如果单依“户口”在村里来认定“外嫁女”具有集体经济组织成员资格,从而决定向其分配征地补偿款,将无法做到实质公平。

二、“外嫁女”请求征地补偿款纠纷审理中的法律困惑

(一)部分法院无正当理由不予受理

最高人民法院曾于 2002年和 2004年就“村民征地款分配纠纷问题是否受理”做出批复①参见最高人民法院关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复([2002]民立他字第 4号),最高人民法院关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复 ([2004]民立他字第 33号),均认为,依据相关法律法规规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,农村集体经济组织成员与其成员之间因土地补偿费分配产生的纠纷,法院可不予受理。2005年最高人民法院发布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,根据该《解释》第 1条第一款及第 24条的规定,对于请求分配征地补偿款的案件,人民法院应当受理。这一规定对于分配权益受侵害的“外嫁女”的权利救济具有重要意义。然而对于“外嫁女”请求征地补偿款纠纷,仍有部分法院基于担心案件数量过多和执行阻力过大等因素考虑,以属村民自治范畴为由或以尚未确定“外嫁女”是否具有集体经济组织成员资格为由,不予受理,而是采取与当地政府协调一起处理的方式。

(二)一些村规民约内容违法

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第 24条及27条规定,我国农村实行村民自治,村民会议有权讨论决定土地承包经营方案以及征地补偿费的使用、分配方案,并制定村民自治章程、村规民约等方式加以规定。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。然而实践中,基于土地权益带来的利益的驱使和受传统的男尊女卑、重男轻女的观念等因素的影响,一些地区农村制定的村规民约存在着违法现象,或剥夺“外嫁女”的土地承包权益,或将“外嫁女”的集体分配权益排除在外。如湖南省怀化市盈口乡村规民约规定,女青年嫁给外村必须迁出户口,不迁户口的也要收回其土地承包权。北京市通州区梨园镇西总屯村村规民约规定,本村集体经济组织成员及其直系子孙之配偶,若户口转入本村,则拥有基本股股本;若双方离婚后,该配偶不再享有基本股股权[2]。

上述村规民约明显违反了《宪法》第 48条关于男女平等的规定;《农村土地承包法》第 30条关于妇女结婚、离婚或者丧偶享有土地承包权益的规定;《妇女权益保障法》第32条和第 33条关于“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利”、“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”等规定。在法院审理中,这些村规民约的效力如何认定,是否应当被执行成为亟待解决的问题。

(三)集体经济组织成员资格的认定尚无法律依据

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》第 24条规定:“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有村集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。”可见,“外嫁女”是否具有农村集体经济组织成员资格,决定其是否享有相应的权利并获得法律的平等保护。因此解决“外嫁女”权益纠纷的关键是如何认定其集体经济组织成员资格,这需要立法进行规定,规范集体经济组织成员资格的认定。

在目前的法律框架下,并没有一个判定集体经济组织成员资格的统一标准。2005年 7月 29日,最高人民法院有关负责人曾在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的新闻发布会上指出:“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第 42条第一项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会,不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。”目前全国人大常委会尚未对这一问题作出法律解释,使得在司法实践中法院对该问题的把握存在困难。

三、解决“外嫁女”请求征地补偿款纠纷的法律思考

(一)从政府和法院两方面完善对村规民约的合法性审查

根据《村民委员会组织法》第 27条,村民自治章程、村规民约须报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定有与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。这是对村规民约合法性审查的现行直接法律依据。但实践中,村规民约是否备案,乡、镇政府很少过问。笔者认为,在我国现行的法律框架内,可以从以下两个方面完善对村规民约合法性审查:

1.改备案制为审查批准制

村规民约交乡镇人民政府审查批准可以分两个阶段:第一,前审查。在村规民约草案的制定阶段,由村委会审核草案后,再报政府相关部门 (如法制办会同农村工作局、民政局)对草案内容把关,对违反法律法规、国家政策的内容责令修改后方允许提交村民大会或村民代表大会表决[3]。第二,后批准。村规民约经民主议定程序通过后,报乡镇一级政府批准后生效,并增加规定:乡镇一级政府对村民自治章程、村规民约有违反法律法规、国家政策的内容予以发回或作出责令改正处理决定。经发回的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项立即失效。

2.人民法院有权确认村规民约违法而无效

从法律属性上看,村规民约并不属于正统的国家法律体系,只能归入民间法的体系中,属于私约的一种,只是“这种私约又不同于普通的民间私约,其属性中拥有着区域公共性,这种区域公共属性的存在又直接导致了政府对其不同寻常的关注”[4]。因此,法院在审理案件中,可以参照《合同法》,有权依法认定村规民约内容因违反法律强制性规定而无效。

(二)在立法中明确集体经济组织成员资格并以此为解决纠纷的标准

根据最高院司法解释,征地补偿安置方案确定时已经具有村集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。可见,在立法中对集体经济组织成员资格予以明确,可以作为法院解决“外嫁女”请求征地补偿款纠纷的标准。应如何公平公正界定“外嫁女”集体经济组织成员资格?本文认为,应从三方面综合把握。

1.户口地作为认定集体经济组织成员资格的基本条件但非唯一条件

户口地作为认定集体经济组织成员资格的基本条件。“外嫁女”具有某村农业户口,即属于该村村民,是进一步认定其具有该村集体经济组织成员资格的基本条件。

但户口地并非认定集体经济组织成员资格的唯一条件。随着农村村民大量进城,出现很多农村的“空挂户”,即只有户口留在农村,不在农村生产生活,既不实际承包土地,也不对集体经济组织履行义务。这种情形下,单依户口地来认定集体经济组织成员资格并决定向其分配征地补偿款,无法做到实质公平,应结合其他条件综合考虑。

2.以集体土地为基本生活保障是认定集体经济组织成员资格的决定条件

以集体土地为基本生活保障,是指对于那些实际承包有土地或有资格承包但尚未取得土地的村民来讲,土地是他们最基本的生活保障。不论村民是实际承包有土地或是有资格承包但尚未取得土地,其都对集体土地享有权利,集体土地被征收,其相应的权利即被剥夺。因此,把征地补偿款分配给以集体土地为基本生活保障的村民,也是实质公平的体现。

3.履行对集体经济组织的相关义务是认定集体经济组织成员资格的重要条件

权利和义务不可分割。村民在集体经济组织生产生活,并享有承包土地、分配征地补偿款及其他集体福利等待遇的同时,应当在集体经济组织有要求时,也履行了其对集体经济组织的相关义务,比如,承担村提留,乡统筹等费用和农村义务工、劳动积累工等。在履行义务的基础上享有分配征地补偿款的权利,是公平公正的体现。因此,履行对集体经济组织的相关义务,应作为公平公正界定集体经济组织成员资格的重要条件。

需要注意的是,分析“外嫁女”是否履行了对集体经济组织的相关义务,必须认识到,我国农村集体经济组织在分配村民的义务时,通常是以家庭为单位履行相应的义务[5]。如交纳乡统筹费用时,以户为单位交纳;分配村里劳动义务时,也是以户为单位分配义务。因此,“外嫁女”的相关义务如果由其家庭成员代为履行了,也应认为“外嫁女”已经履行了其义务。

由于立法和实践存在的不足,导致“外嫁女”请求征地补偿款的权益不能得到应有的救济和维护。笔者建议:各地法院严格落实司法解释的相关规定;从政府和法院两方面完善对村规民约的合法性审查;科学地界定集体经济组织成员资格。这些思考有利于法院更好地解决“外嫁女”请求征地补偿款纠纷,也有利于“外嫁女”合法权益的保护。

[1]对八位“出嫁女”土地补偿费案件的思考 [N].天津日报,2006-12-22(14).

[2]王健.外嫁女与村民权专题报道[EB/OL].民主与法制网,2007-10-22,http://www.mzyfz.com/news/web/tbch/20071022/231506.shtml.

[3]天元区政协政法组.关于我区“出嫁女”土地补偿费分配纠纷的调查与思考[EB/OL].(2008-11-14),http://www.zzty.gov.cn/HDJL/JYXC/2008/11/14/1702.h tm.

[4]冯燕.村规民约与相关法律规定冲突之思考——以农村出嫁女的土地权益受侵犯为视角[J].西安文理学院学报 (社会科学版),2010,13(1).

[5]刘福清.试析出嫁女村民资格的认定及其征地补偿费分配的法律适用[EB/OL].弥勒县人民法院网站,2010-02-25,http://www.mlfy.gov.cn/h tml/fglt/cjncmzg0225.h tml.

Legal Analysis of the Dispute of‘Married Women’Asking for Land-levying Compensation Funds

L IDong-dong

Following the acceleration of urbanization,the disputes caused by the rural Married Women asking for compensation distributed by the organization of collective economy are quite seriously.Some courts didn’t accept the disputes;the rules made by some villages are illegal,which deprive the married women’s interests.There isn’t the rule to confirm membership of the village.The problems made married women’s interests not protected effectively.

married women;disputes of land-levying compensation;legal analysis

DF459

A

1008-7966(2011)03-0058-03

2011-02-15

海南大学“211工程”建设专项经费资助。

李栋栋 (1987-),男,河南洛阳人,2009级民商法学专业硕士研究生。

[责任编辑:刘 庆 ]