完善我国宪法监督制度之难点探析

秦 勇，赵守东

(中共黑龙江省委党校法学教研部，哈尔滨 150001)

完善我国宪法监督制度之难点探析

秦 勇，赵守东

(中共黑龙江省委党校法学教研部，哈尔滨 150001)

对原有宪法监督制度的创新与现行政权组织形式之间的矛盾，已经成为完善我国宪法监督制度过程中的一大障碍。对该问题的解决不能仅停留在制度设计的表层，必须展开理论层次分析，正确把握宪法监督模式与政权组织形式的关系。对我国而言，现有的宪法监督制度的低效状况急需改善，而无论是对宪法监督模式的重新选择还是对现有宪法监督模式的完善、对政权组织形式的适度调整都是不可避免的，同时又是极为必要的。

宪法监督;宪法监督模式;政权组织形式

一、问题的提出

关于我国宪法监督制度存在的缺陷，学界已达成一定共识:由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职，导致宪法监督主观性过强，缺乏有效性;全国人大常委会缺乏必要的时间、精力监督宪法的实施;难以满足宪法监督的专业、技术需求;没有关于宪法监督的专门立法，对违宪的界定缺乏明确标准，缺乏权威性与可操作性。许多学者对此进行了深入研究，并提出完善我国宪法监督制度的设计方案，其主要思路是赋予(新的)宪法监督部门一定权威以提高宪法监督效力。但是在这一过程中却遇到了难以逾越的障碍——对原有宪法监督制度的改善与现行政权组织形式之间的矛盾。“学者们对我国宪法监督模式提出四种设想:(1)在全国人大下设法律地位与全国人大常委会平行的宪法监督机构。(2)在全国人大下设监督宪法实施的专门委员会。(3)在全国人大常委会下设监督宪法实施的工作机构。(4)在全国人大下设法律地位高于全国人大常委会的宪法实施监督机构。我们认为第一种和第四种方案本身存在违宪问题，……”［1］不赋予宪法监督机构足以与立法、行政、司法权力相抗衡的权威，将重蹈宪法监督软弱无力的覆辙;赋予其必要的权威则会有打破原有的政权组织形式、造成政治格局动荡的危险。对该矛盾的理解，不能仅停留在制度设计的表层。从理论层次展开分析，对宪法监督模式与政权组织形式的关系正确把握，才是解决该问题的关键。

二、问题的分析

(一)对宪法监督的理性分析

宪法监督，是“国家为了保证宪法实施所进行的监督。世界各国为维护宪法尊严，使宪法得到切实贯彻执行，普遍建立了宪法保障制度，规定宪法监督的主管机关”［2］。

宪法监督的主体是享有宪法监督权以保证宪法实施的特定机构。从理论上说，宪法监督的主体应与制定宪法的主体一致。宪法监督权从根本上说应归属于人民。“依照现代宪法观点，在逻辑上应当是先有制宪权”［3］31——由全体人民享有，“后有宪法”［3］31——由人民制定，“再有基于宪法规定而产生的国家权力”［3］31——由全体人民通过宪法赋予各国家机关行使。为了防止共同制定的宪法规则被国家机关因不正当的行使权力而打破，人民要求对行使国家权力的行为采取一种防范机制——宪法监督。可以说，宪法监督是使宪法能最大限度地体现民意的保障机制。没有宪法监督，宪法就无最高权威性可言，就无法实现“控制国家权力进而保障公民的基本权利”这一宪法的根本目的。由于由全体人民共同行使宪法监督权无操作性可言，因此往往将该权力赋予特定国家机关或特定的人［3］40代为行使。在实践当中，一般将宪法监督权赋予立法机关、司法机关、其他特设机关行使。宪法学界通常按照宪法监督权在各国的主要行使机关不同将宪法监督模式分为最高国家权力机关监督模式、司法机关监督模式和特设机关监督模式三种，或称其为议会或权力机关监督模式、普通法院监督模式、专门机构监督模式［4］。

宪法监督的客体是宪法监督所指向的目标，它不是指具体的人或组织，而是国家权力。在各国的宪法监督实践中，往往将监督对象偏重于立法机关和行政机关。一方面由于立法权和行政权被滥用的可能性较大。立法行为是抽象行为，所指对象是不特定人的行为。如果立法权被滥用，受到它侵害的权利主体将指向其效力所至的全体公民。汉密尔顿曾深刻指明:“在共和政体下，立法机关是侵犯个人自由安全的最大危险所在。因为它人多、势广、权力大，‘致使其他政府部门难以维系宪法规定的平衡’。”［5］而行政权则是一种更为复杂的国家权力，具体行政行为直接指向公民的权利，随着行政权的不断扩张，行政行为还包括了抽象行政行为(行政立法行为)。其被滥用的危害可想而知。另一方面是出于对司法机关的信任，各国通常对法官的知识水平和道德修养要求较为严格。

宪法监督的内容是通过合理设置宪法监督权，使监督主体通过有效途径，保证监督客体的活动遵守宪法。主体对客体行使国家权力的活动进行宪法监督，方式和手段应根据各国的政治、经济、文化特点进行选择，不能千篇一律。但是，在设置宪法监督权的过程中，往往都遵循这样一条规则以确保效率:享有宪法监督权的机构在地位上高于被监督的国家权力机关或至少与其平行。

从宪法监督的主体、客体和内容来看，宪法监督模式的确立主要是出于保障人民的基本权利的根本目的，依宪法设置一种权力。该权力由宪法赋予特定国家机关行使，针对国家权力进行监督或审查。而该权力能否被有效行使，主要看其能否与宪法业已确定的国家权力分配方式相结合。这意味着，一种合理有效的宪法监督模式的确立必须以对既存的国家权力分配方式的准确认识分析为前提，即我们必须对作为宪法主要内容之一的政权组织形式这一概念加以认识分析。

(二)对政权组织形式的理论分析

政权组织形式，是指一国国家权力的分配及其相互关系，既包括同级国家机关之间的权力分配及其相互关系(即横向的权力关系)，也包括上下级即中央国家机关与地方国家机关之间的权力分配及其相互关系(即纵向的权力关系)①本文按主题需要，主要侧重于同级尤其是中央国家机关之间的权力分配及其相互关系。。

宪法作为一国的根本法，其首要任务就是将人民让渡的权利转化为国家权力，并按照一定的方式将国家权力在国家机关间进行分配，组织国家政权。宪法按特定的原则和分工不同将国家权力分别赋予不同的国家机关，然后确定在不同国家机关之间形成的相互关系。政权组织形式是宪法的基本内容之一。

宪法通过控制国家权力这一手段来实现保障公民的基本权利这一根本目的。宪法对国家权力的控制体现在授予权力和限制权力两方面。正如美国宪法学家杜利索里尼所说:“宪法有双重功能，即授予权力并限制权力。”［6］授予权力是指人民通过宪法将其让渡的权利的集合转化为国家权力，并赋予国家机关代为行使，这样国家权力就有了来源上的合法性，同时也意味着具有了极高的权威性，从而建立强有力的高效率政府(国家机关的总和)。强有力且高效率政府的存在是公民实现其权利的前提条件之一，公民权利无法通过软弱的政府和无序的状态得以实现。权力的赋予必须通过宪法规定这种形式确立，否则就失去了合法来源，无法得到人民的认可，也即意味着失去了权威性。从这个意义上说，国家权力被宪法赋予的本身就意味着它同时受到宪法的限制。宪法对权力的限制体现在它赋予国家机关国家权力的同时，又规定了国家权力只能在特定范围内行使，行使国家权力的机关之间保持着某种特定的关系，这些宪法规定的特定范围和特定关系不能被打破，打破即意味着违宪并承担其后果。

以上宪法对国家权力控制的两方面内容都在宪法对国家政权组织形式的规定当中得以充分体现。宪法通过对政权组织形式的规定，对国家权力进行必要的职能上的分工，将其赋予不同的国家机关分别行使。在这一过程中又贯彻了分权或权力制衡等原则，极大地降低了权力被无限扩张和滥用的可能，这都对公民的权利提供了极大的保障。因此，政权组织形式的设置与控制国家权力、保障公民权利这一宪法的根本目的相一致。

(三)宪法监督模式与政权组织形式的关系

第一，对宪法监督模式与政权组织形式的设置都服务于共同目的，即“控制国家权力保障公民权利”这一宪法的根本目的，都是控制国家权力的有效手段。

在近代法治国家，宪法的根本目的是保护个体公民的基本权利，而这一目的是通过控制国家权力这一基本手段得以实现的。政权组织形式是在不同国家机关之间进行权力配置以保证国家权力有效运用的政治制度，是宪法的基本内容之一。立宪者本着控制国家权力这一基本原则在宪法中规定了国家的政权组织形式。政权组织形式不但是宪法建构政治国家的方式，更是实现宪法的根本目的——保障公民权利的前提条件和最基本的手段。宪法监督以保障宪法实施为目的，因此其根本目的与宪法的根本目的是一致的，即由宪法监督主体通过对特定国家行为的合宪性进行审查，进而对国家机关的权力进行有效控制，以保障公民基本权利不受国家权力的侵犯。美国建立司法审查制度的直接目的就是实现司法权对立法权和行政权的制约，以防止因两种国家权力的滥用而侵犯公民基本权利;法国宪法委员会的设立直接针对议会立法权;英国的议会监督模式虽说是由其“议会至上”原则直接派生出来的，但其本意也是为了弥补议会立法的漏洞和缺陷。

第二，对宪法监督模式的选择应建立在既存的国家政权组织形式基础之上，合理的宪法监督模式是政权组织形式的有效补充和维护手段，能够推动政权组织形式的进步。

宪法监督模式中主体所享有的宪法监督权与政权组织形式中国家机关的权力是监督与被监督的关系。从监督这一过程来看，应当是先存在被监督者。正是由于特定主体对被监督者的不信任，产生监督的需求，才针对作为被监督者的客体设置相应的监督制度。有效的监督制度必然要根据被监督者的特定行为模式、行为方式等实际情况进行合理全面的设置。从监督目的来看，监督的根本目的不在于将被监督者打破或消灭，监督制度实际就是对被监督者的完善。如果对监督制度的设计使被监督者发生本质改变，监督则失去意义。政权组织形式是宪法的基本内容之一，宪法监督模式是使宪法内容能够得以贯彻实施的保障制度。宪法监督模式的建立应以既存的政权组织形式为基础，不能使政权组织形式发生本质变化，否则制度本身就是违宪的和无效的。对政权组织形式的完善和补充是宪法监督模式的存在价值之一。任何打破既存政权组织形式的宪法监督制度的设想都毫无操作性可言。

但是宪法监督模式的产生，又往往会引起政权组织形式的变化，只要不引起本质变化，就应当是被允许的。事实上，美国的司法审查制和法国的宪法委员会监督模式的确立，都引起了其政权组织形式的局部变化。1803年美国联邦最高法院对“马伯里诉麦迪逊案”的审理标志着司法审查制度正式确立，即普通法院监督模式。其确立了法院在具体案件的审理中，可以依据宪法对立法机关和行政机关的活动进行审查，并宣告违宪的立法和行政行为无效的一种制度。该制度的确立使当时处于三权中最软弱的司法部门由于获得了违宪审查权，真正担负起制约立法机关和行政机关的职责，改变了原来的权力失衡状态，真正实现了制宪代表们所期待的三权分立、制约平衡原则，完善了联邦宪法体现的分权制衡模型，进一步协调了美国政权组织的内部关系，其实质起到了对美国宪法所规定的政权组织形式巩固和补充的作用。法国选择以宪法委员会这一特设机关作为宪法监督主体的模式，主要是其带有议会制特点的总统共和制的需求。这种特点的政权组织形式要求议会的立法权不能受司法权和行政权的干涉，加之政府与公众对普通法院行使司法权一贯戒备的传统，使得由宪法委员会这一特殊机构行使宪法监督权成为可能。“建立宪政院的初衷是为了保持法国的三权分立传统”［7］，宪法委员会独立的权威，使得宪法监督权在法国与立法权、司法权以及行政权划清了界限，成为国家权力的一极，法国的宪法委员会被誉为“第四机构”①在如何认定法国宪法委员会的性质问题上，学者们持不同观点。较为权威的说法是法国政府司法部长于1976年10月16日在参议院的声明:宪法委员会“尽量具有织组形式，但它并不是一个司法审判机构，它是调整公共权力运行的组织。”。同时，这种宪法监督模式又巩固并完善了法国的政权组织形式，不但实现了对议会立法的有效监督，还在一定程度上协调着立法权与行政权的关系。

第三，政权组织形式在一定限度内的合理调整也会有利于宪法监督模式的合理选择。分配国家权力是政权组织形式本身具有的含义之一。而宪法监督权作为一种全体人民共同享有的权力，在赋予特定的国家机关代为行使以后，同宪法修改权和宪法解释权一样也应被推定为一种国家权力。从这个意义上说，宪法监督模式的选择(对宪法监督权的设定)是政权组织形式内容的一部分。这样，对宪法监督模式的设置或改善必然会引起政权组织形式的一定限度内的调整。这里所说的一定限度是指对政权组织形式的调整不得违反宪法的相关规定。

“一国的政权组织形式确立后，并不意味着已经完备，它的具体制度和环节往往有待于进一步健全、发展和完善。我国的人民代表大会制度，也有一个从不完善到逐渐完善的改革和发展过程，推进这一过程就能不断地巩固和发展国家政权，使之更好地代表和反映人民的意志和利益。”［3］103在保持与宪法根本目的一致的基础上，对政权组织形式合理适度的调整是必要的。尤其对我国而言，现有宪法监督制度的低效状况急需改善，而无论是对监督模式的重新选择还是对现有模式的完善，对政权组织形式的适度调整都是不可避免的，同时又是极为必要的。

政权组织形式也可以弥补宪法监督模式的不足，这一点在英国得到了较为明显的体现。尽管英国的议会监督模式有立法权自我监督和议会时间和精力不足的缺陷，然而在英国，这些缺陷所带来的危害后果却显得微乎其微。国家权力仍然处于法律的严密控制之下，公民权利受国家权力侵害的可能性极低。普通法理念、判例法制度以及司法独立原则在英国的确立与发展以及固有的法治传统固然产生了相当重要的影响。其对国家权力进行配置的巧妙结构方式也起到了相当重要的作用。一方面，虽然奉行“议会至上”的原则，但是议会仍要受到其他国家机关或个人(英王)的制约。另一方面，议会君主制的政权组织形式在英国的确立，是多种阶层和利益集团斗争妥协、相互制约的产物。立法机关(议会)的立法权本身就包含着不同阶层、不同政党、不同利益集团的相互制约，并且从未停止过。

政权组织形式与宪法监督模式服务于共同的目标，即控制国家权力以保障人民的权利得以实现这一宪法的根本目的。政权组织形式的内容包含了宪法监督模式。对宪法监督模式的选择应以不引起政权组织形式的本质改变为限度，而这种选择又必然会引起政权组织形式一定程度的改变。这种改变是对政权组织形式的合理补充和完善。反过来说，对政权组织形式的合理适度的调整又会促进宪法监督模式的合理设置，从而提高宪法监督的效率，弥补其不足。因此，政权组织形式与宪法监督模式是互动的。在完善宪法监督制度的过程中，不应将二者看成是完全从属的关系或对立的关系，二者是可以互为补充、相互促进的。

三、启示

(一)制度的设计过程中应当遵循的两个原则

结合前文分析，在对我国宪法监督制度的设计过程中，应当遵循两个原则:

第一，合法性原则。这个原则对选择我国的宪法监督模式提出了两方面要求。一方面，设置的宪法监督机构不能超越全国人民代表大会及其常务委员会之上，也不能和它们并列。否则就实质性地改变了现有的政权组织形式——人民代表大会制，违反了宪法的基本内容。另一方面，人民代表大会及其常务委员会作为立法机关，其行使立法权的行为应处于宪法监督范围内。

第二，合理性原则。该原则要求对宪法监督制度进行合理设置以满足其效率需求。一方面，要赋予宪法监督机构独立的权威，在地位上应高于被监督的国家权力机关或至少与其平行并且保持相对独立性。另一方面，宪法监督应该结合事先监督与事后监督的方式，兼顾对具体行为和抽象行为的监督，同时能够及时全面地接收到公民的宪法诉愿。

(二)设计方案的基本思路

第一，与立法权相对分离的宪法监督权。将人民代表大会的代表分为两部分，设立两个机构，一机构专门负责立法工作，行使立法权;另一机构专门负责宪法监督工作，行使宪法监督权。这两个机构都设有常设机构，由这两个常设机构共同组成人大常委会。宪法监督机构及其常设机构对立法机构及其常设机构和行政部门的行政立法以及司法机关进行司法解释这一类抽象行为进行违宪审查，采取事先监督与事后监督相结合的方式;对行政部门的具体行为和司法机关的具体行为进行违宪审查，采取事后监督的方式和具体行为所指向的受侵害方不举报不审查原则，如确认行为违宪，可以撤销。这样可避免宪法监督机构不必要地干涉行政机关与司法机关的正常工作。

第二，建立宪法诉愿的递交平台。由各级人民法院设立一专门机构受理因具体国家行为违宪引起的案件，在穷尽其他的刑事、民事和行政诉讼手段后仍不能解决的案件，报请上级人民法院处理，如仍不能解决，则逐级上报，由最高法院转交全国人大的宪法监督机构或其常设机构处理，处理办法同上。一般说来，宪法所规定的相当一部分权利都能通过刑事、民事、行政诉讼得到规范和保障，这样设计不但能够使被侵害权利得到更及时的救济，而且可以在一定程度上减轻宪法监督机构的工作压力。

该设计方案没有使我国宪法规定的基本政治制度及政权组织形式发生本质变化，事实上将提高人大的权威，进一步巩固我国的基本政治制度。同时，该设计方案的实施可以满足宪法监督效率上的需求，使国家权力处于宪法更严密的控制之中，使公民的基本权利得到更为全面的保障。

［1］孙国华．社会主义法治论［M］．北京:法律出版社，2002:555．

［2］法学词典(第3版)［K］．上海:上海辞书出版社，1990:784．

［3］许崇德，胡锦光．宪法［M］．北京:中国人民大学出版社，1999．

［4］张庆福、甄树青．宪法监督发展趋势简析［J］．外国法译评，1998，(1):71 －72．

［5］［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊．联邦党人文集［M］．程逢如，在汉，舒逊，译．北京:商务印书馆，1982:365．

［6］American Constitutional Law，New York，The Macmilian Company，1959:9．

［7］张千帆．宪法学导论——原理与应用［M］．北京:法律出版社，2004:179．

On The Difficulties For The Promotion of Our Country’s Constitutional Supervision System

QIN Yong，ZHAO Shou-dong

Abstrat:The contradiction between the original constitution supervision system’s innovation and the present political power organization configuration had become a big barrier in the consummate process of our country constitution supervision system．Cannot only pause to this question’s solution in the system design surface layer，must launch the theory in analytic hierarchy，we should correctly master the relationships between the constitution supervision pattern and political power organization configuration．Speaking of our country，existing constitution control system’s low efficiency condition urgently needs to been improved，it is inevitable and essential to chooses new constitution surveillance pattern，to improve existing constitution surveillance pattern，also to moderate adjust the political power organization configuration．

constitution supervision;the pattern of constitution supervision;the political power organization configuration

DF2

A

1008－7966(2011)06－0008－04

2011－10－11

秦勇(1977－)，男，黑龙江呼兰人，副教授，从事宪法学与行政法学研究;赵守东(1976－)，男，黑龙江双城人，副教授，从事法理学与民商法学研究。

［责任编辑:杜 娟］