理念与逻辑:社会管理创新的法治思考

黎明琳

(中共上海市黄浦区委党校，上海 200011)

理念与逻辑:社会管理创新的法治思考

黎明琳

(中共上海市黄浦区委党校，上海 200011)

社会管理创新的根本目的在于使社会能够形成更为良好的安全和谐有序的社会生活秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。而法治不仅是社会秩序的根本保障，更是良好社会秩序的根本标志。因此，社会管理创新必须符合法治的精神，才能产生最佳的政治、经济和社会效益，进而达到和谐社会的长远治理目标。

社会管理;创新;法治

社会管理创新既要研究和把握社会发展的新特点新问题，又必须遵循社会管理和社会发展的内在规律，才能达到并形成良好社会秩序的社会管理创新的终极目标。而法治不仅是社会秩序的根本保障，更是良好社会秩序的根本标志。因此，社会管理创新必须符合法治的精神，才能产生最佳的政治、经济和社会效益，进而达到和谐社会的长远治理目标。

一、转型期的社会失序:社会管理创新的重要动因

社会的秩序状态可划分为三类，即有序、失序和无序，而社会失序并不是指整个社会没有秩序，它只是指社会秩序出现一定程度或一定范围的紊乱。社会失序的极致就会导致无序。伴随着中国的社会转型向纵深推进以及由此造成的各种规范的约束力和控制力的减弱，人们的思想观念、行为方式、生活方式、价值体系都正发生着巨大的变化，传统的社会管理和社会控制模式已经无法适应当前社会发展的需要，中国的社会失序现象也随之增多［1］。腐败不断、诈骗横行、犯罪高发、信用缺失、道德下滑，各类社会矛盾突出。尤其是“牵出现象”严重，在一个地方，或一个领域，没有问题暴露出来的时候，好像一切都很好，甚至灿若桃花。但只要有一个问题暴露出来，马上就会牵出一系列的问题，原来看起来一切都很好的事情，好像各个环节都出现了问题。比如:“广东韶关腐败窝案揭秘:粤北首富牵出31名厅官”、“紫金矿业污染门牵出官商勾结”、“行贿人后院失火闹离婚牵出武汉大学腐败案”、“前茂名书记落马案调查:房产商牵出多名腐败官员”等等。

正如胡锦涛总书记所强调的，“加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”［2］。

二、法治缺失:当前社会失序的根本症结

中国当前社会失序的诸多现象，究其根源，主要是因为道德、习惯和法律在某些领域已经失去了作用，而其中最为根本的是转型期法治的缺失所致。

1．规范出现真空。社会转型过程中，由于社会的飞速发展，作为人们行为依据或行为准则的社会规范也面临着更替或转换，容易出现规范真空。一方面，原有的社会规范尤其是法律制度已经过时或被废弃，但新的规则还没有出台，往往滞后于社会生活的变化。比如现在出现的新的腐败问题;无处不在的网络诈骗等犯罪问题，这些方面的规则就相当缺乏。另一方面，即使新的规则出台了，但新的规范出台后并不会立刻发挥其社会功能。因为人们从思想上认可到行为上遵从某一新规范要经历一个过程，且新规范的制度支持系统的建立并切实发挥作用也要经历一个过程，比如新的拆迁条例的实施效果就不理想。第三方面就是在某些领域还没有法律规范。比如我国经济领域的立法较为完善，但社会保障方面的立法明显滞后，比如体现公平正义的社会保障(2010年才出台)、住房保障方面的法律等，从而导致了一些社会问题的产生。

2．规范出现冲突。由于我国的立法体制是一元两级多层次，既有人大的法律，又有国务院的法规，还有地方规则，更多数不胜数的规范性文件。现实当中，各种性质不同甚至大相径庭的社会规范杂然并存、共起作用，新旧规范并存、规范之间相互冲突、下位法违反上位法等现象经常出现，让人无所适从，从而导致法律权威的丧失，必然导致大量与规范相左、相异甚至相违的失范行为的产生。一个重要的运作方式是“规范变通”，即规范在实际执行中没有得到严格遵守。从司法角度看，“规范变通”现象归纳起来无非两个层面:一是以规范的“灵活性”动摇甚至破坏其“原则性”，二是以事实的“虚构性”粉饰甚至改变其“真实性”［1］。比如一些地方、部门为了本地区、本部门的利益，不顾国家法律、法规，打着改革创新的旗号，出台一些土政策，或许取得了短期的一时利益，但却破坏了国家法律的权威和政府的公信力。

3．规范出现软化。即规范的实际控制力的减弱，导致社会有法不依，有规不守，有令不行。这个问题是当前法制建设的最大问题。实际上，经过30多年的改革开放，我国到2010年已经基本形成了社会主义的法律体系，这个巨大的成就是谁也不能否认的。但是，法律要发生效力，关键还在于实施，否则也等同于废纸。当前我们的问题尽管还存在某些方面的立法真空，但更大的问题是有法不依、执法不严和趋利、违法不究的问题。官员违法违纪、地方政府违法、侵犯公民权利、与民争利的现象不断涌现，弱势群体的合法利益难以得到有力的法律保护，大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的现象经常出现，使得社会民众对法律的信仰缺失，遇到问题和纠纷便不是去走法律的渠道，而是想方设法找关系、找领导解决，甚至聚集闹事以向政府施压，如此反复不断，使得具有强制约束力的法律规范渐渐软化，失去规范社会秩序的作用，社会失序现象也就自然产生了。

三、法治:实现社会秩序的最佳方式

社会管理创新的根本目的就在于防止社会失序，使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。而法治是用法律作为主要手段管理国家、治理社会，用具有公共权威的普遍的、稳定的、明确的社会规范，来调整社会利益，解决社会矛盾，实现社会的和谐稳定有序。法治所要追求的理想目标就是和谐社会，它已被世界公认为现代社会中最好的治理方式和生活状态，更是实现社会秩序的最好方式和手段。

1．法治是规范政治权力运行的最有效手段。当前我国社会转型期出现的社会失序，最核心的是权力的失控。首先表现为一些地方政府行为的失范，腐败开始成为一种民众无可奈何甚至只有默认的现象。权力的失控同时也意味着一些部门的官员实际上不是在对这个体制负责，而是用伤害整个体制的办法来获得上级的欢心，用表面维护体制实际损害体制的方式为自己谋取利益。这种现象对体制会造成深深的损伤，一个是政府公信力的下降，一个是道德优势受到损害。结果是为一个社会正常运转所必需的机制到时候无法发挥作用。在权力肆无忌惮的地方，权力吞噬了理和法，无理可讲，无法可依。因此，社会管理首先是应当将权力管起来。如果权力不能受到有效监督，社会失序的趋势是无法得到有效遏制的［3］。前最高法院院长肖扬曾指出，法治以维护公民权利为宗旨，以规范国家权力为要义［4］。法治强调“法律至上”、“制约权力”和“保障权利”的价值、原则和精神。通过宪法、法律对国家权力加以规范和制约是法治社会的基本要求，也是防止权力过度集中、权力被滥用的最有效手段。法治让国家的权力置于国家机构和社会民众的监督之下，使之无法为所欲为，形成有权必有责、用权受监督，违法必受追究的良性循环，从而最有效的防止腐败。

2．法治是保障市场经济健康有序发展的最根本方法。市场经济是法治经济。市场的自发性必然会造成为了自己的利益不择手段的局面，也会造成社会差距的拉大。市场可以有自发的市场，也应该有受规制约束的市场。自发的市场往往容易丧失道德、丧失诚信，造成穷者越穷、富者越富的马太效应，而受规制约束的市场可以通过一系列的法律途径来制约这些行为或现象［5］。社会主义市场经济就其政治属性和经济属性而言，都要求市场运行要严格体现人民的意志，按照一定的规则和程序进行;要求全国有统一开放的市场，市场主体有充分的自由权，市场竞争在公平、公开、公正的环境中有序进行;国家还要对经济运行进行宏观调控。市场经济的这些特征，要求明确市场竞争的基本规则，确立对违反竞争规则行为的制裁方法并有效地实施，使违规者付出相应的代价，警示市场主体不敢越雷池一步。而这些基本要求，都要依靠法制来规范、制约、引导和保障。当前社会失序的一个重要方面就是经济领域的失序，一些企业、个人为了牟利不择手段，垄断、地方保护、不当竞争、欺诈等各类经济犯罪不断出现。要改变这种状况，就必须加大市场经济法制建设的力度，使各类市场经济活动重新回到法治的轨道上来。

3．法治是化解社会矛盾冲突的最理性方式。法治为社会管理提供一整套制度规则，将社会管理纳入法制化轨道，明确界定政府的权力范围，同时赋予社会公众应有的权利，一旦发生社会矛盾就可以通过法律途径解决。这是化解社会矛盾冲突的最理性方式。

当前社会失序的一个重要表现就是社会矛盾凸显，社会冲突不断。社会上形成了一种化解社会矛盾的怪现象，群众一有事就找领导，找县长、找市长、找省长，甚至找总理、找中央，形成了一种“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的非理性的化解矛盾的方式。比如一起民事官司，本来一审、二审就结案了，但败诉一方超常规的上访，有一些官员再利用职务签上字，就把案子翻了，翻了之后必然就产生不稳定。于是恶性循环，矛盾不仅不会减少，反而会增多。这正是当前社会矛盾突出的重要原因所在。因此，无论是哪种形式的矛盾问题，无论是维稳，还是信访，都要回到法律框架之下，任何超越法律规定的方式，也许取得一时的平稳，但无法从根本上得到化解，必然会导致社会矛盾的增多，越来越难管理。

四、推进法制建设、重树法治权威:当前社会管理创新的关键所在

当前我国社会主义法律体系已经形成，法治的“硬件”已经基本具备，下一步要着重加强法治理念和法治精神等“软件”建设，要由关注制度建设的速度和数量，向关注质量和效益转变;由关注法治进程中的制度完善，向关注更广泛的法治实践转变;由关注法律制度本身，向关注制度蕴涵的法律价值转变［7］。另外，完善社会管理需要不断进行制度创新，在立法、执法和司法环节建立有效的机制，为社会管理提供有力的制度保障。

1．领导干部必须充分认识法治在社会管理中的重要作用。中国的法制建设与西方不一样，不是社会自然的演进，而是通过政府强有力的推进。因此，政府在法制建设中的作用至关重要，领导干部对法治的认识和重视则显得尤为关键。实践也充分证明，哪个地方领导的法治意识强，法治的进程也就快，社会秩序也更好;反之，则这个地方买官卖官横行，社会秩序混乱、公平正义缺失。

领导干部要更新社会管理理念，改变过去传统的“靠高压维稳、花钱维稳”的思维，充分运用法治手段来进行社会管理，才能形成良性的长久的和谐稳定。应当把法制建设的好坏作为考核领导干部的重要指标，应当把学法、懂法、用法的领导干部提拔到重要领导岗位，从而形成一种正确的用人导向。

2．应当切实解决法制建设中存在的突出问题。一是要根据社会发展的需要，不断加强立法工作，防止法律真空的出现。社会主义法律体系的形成并非是一劳永逸的，立法是动态的。尤其是在我们快速发展时期，各种新的社会问题不断出现，立法部门就必须跟上社会发展的速度，查漏补缺，使社会组织、企业和个人的社会活动均有章可寻，有法可依。比如关系到社会民生保障方面的立法，应加快推进，用法律调整贫富差距加大、分配不同等不公平社会现象的力度。以法律的形式保障公民的平等和尊严，保护弱势群体的合法权益，平衡社会矛盾。

同时，立法必须更加注重科学，更加注重质量。要改变过去部门立法过多的现状，防止部门权益的立法化，切实保障立法的公平与正义，使立法保护的利益是最大多数人的利益，而不是某部门的少数利益。要增强立法的可操作性，改变过去立法过于原则，操作性不强的状况，使立法能切实发挥社会效益，切实解决社会问题。

二是要加大执法的力度，切实保障法律的实施。法律的生命在于实施，否则就形同虚设。我国已基本解决了无法可依的问题，社会主义法律体系已经基本形成，当前最大的问题就是保证这些法律的贯彻实施。因此，必须要加大执法力度，增强司法权威，严格依法行政，促进和保障社会诚信机制的建立。行政执法部门要严格执法，切实做到违法必究。尤其是对政府部门和领导干部的违法犯罪问题，更应当毫不姑息，严厉依法查处，从而让民众相信政府的决心，并因此而树立起对法治的信心。司法部门要公正司法，既要切实防止枉法裁判，更要防止裁判虚化、执行不力的现象。司法应该确保社会正义得到伸张，邪恶得到惩处，权利得到保障。只有这样，司法权威才能真正树立起来，公民才会、才愿意通过司法来化解社会矛盾纠纷，而不是通过上访甚至其他极端手段来维护自己的权利。

三是要加大法治的宣传力度。当前很多活生生的法治案例告诉我们，法治的宣传教育还很不够，尤其是学生，从小学到中学到大学，由于功利主义的影响，都把教育的重点放在了升学、就业上面，从而忽视了思想道德教育和法制教育，导致部分的学生思想道德混乱，价值标准迷失，法治意识淡薄。因此，必须加大法制教育尤其是学生的法制教育，要改变过去的教科书里单纯的法律知识概念条款的应付考试式的说教，增加生动丰富的法治案例，增强法制教育的效果。在社会法治教育层面，应继续推进普法宣传，运用网络、报纸杂志等各种方式加以推进，从而不断提高公民的法治素养。

总而言之，笔者以为，社会管理创新必须遵循法治的精神，要用法治理念指导我们的社会管理创新，使法治不仅成为我们社会管理的最优方式，更成为我们社会管理的最终目标，实现社会的长治久安、和谐稳定。

［1］刘祖云．转型期的社会失序问题［N］．学习时报，2008－11－23．

［2］胡锦涛．在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话［EB/OL］．人民网，http://politics．people．com．cn/GB/1024/13959222．html．

［3］孙立平．社会失序是当前最严峻的挑战［EB/OL］．人民网，2011－02－28－11:18．

［5］薛薇．社会管理的核心是法治［EB/OL］．新华报业网，2011－08－08－06:49．

［6］江平．现代市场经济要以法治为基础［EB/OL］．http://www．sina．com．cn 2006 －08 －25 －09:00．

［7］蒋立山．中国的转型秩序与法治发展战略［C］//中国法治论丛．北京:知识产权出版社，2009．

Philosophy and Logic:Legal Thinking about Social Management Innovation

LI Ming-lin

The fundamental purpose of social management innovation is to make a society form better security，harmonious and orderly order，resulting in a more ideal political，economic and social benefits．The rule of law is not only a fundamental guarantee of social order，and good social order is the fundamental sign．Thus，social management innovation must be consistent with the rule of law，in order to produce the best political，economic and social benefits，thus achieving a harmonious society in the long-term management goals．

Social management;Innovation;The rule of law

DF02

A

1008－7966(2011)06－0016－03

2011－10－11

黎明琳(1974－)，男，江西南康人，法学硕士，讲师，副主任，从事法学、社会学研究。

［责任编辑:杜 娟］