人民陪审员制度的反思及其可能的走向

刘士军，张朴田

（1.江西省德兴市人民检察院；江西德兴 334200；2.四川财经职业学院；四川成都 610101）

人民陪审员制度的反思及其可能的走向

刘士军1，张朴田2

（1.江西省德兴市人民检察院；江西德兴 334200；2.四川财经职业学院；四川成都 610101）

现行的人民陪审员制度被赋予了司法民主的价值期盼，实践证明，法律赋予它的价值却没有很好的体现出来；制度本身与现行的诉讼实践和法律规定也多有矛盾之处。为此，应该在现有的社会背景下重新审视和变革人民陪审员制度。采取专家陪审与大众陪审相结合的方式完善人民陪审员的选任及管理由当事人启动陪审程序重构陪审程序完善现行法律，明确陪审员的权利、义务和责任。

人民陪审员；司法民主；司法改革

上世纪90年代末，人民陪审员制度被重新强调。先是全国人大常委会李鹏委员长在内务司法委员会会议上强调在审判实践中“应贯彻人民陪审员制度”；接着是最高人民法院在第一个“人民法院五年改革纲要”中，将“完善人民陪审员制度”作为司法改革的重要内容之一；其后，全国人大常委会更是在2004年通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），以立法的形式助推人民陪审员制度的开展和完善；最高人民法院则先后出台了《关于人民陪审员管理办法（试行）的通知》、《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》（以下简称《规定》）等文件。各地人民法院也是闻风而动，纷纷出台各种办法并践行人民陪审员制度。

显然，人民陪审员制度在审判实践中的复兴借助了司法改革的东风。在司法队伍专业化的同时，一系列的问题显现出来，比如司法人员对司法审判的“垄断”导致了司法审判不透明、司法监督缺位以及由此带来司法腐败等严重问题，尤其是人民群众对司法腐败的容忍已经到了一种危险的程度。在此背景下，引入或重启一种制度，消除种种弊端成了迫切需求，人民陪审员制度无疑被视为一剂良方。由此看来，在新的历史条件下，它被赋予了司法透明、司法监督、司法民主等诸多的重大意义，但是这些良好的愿望能否实现还有待进一步分析。

一、人民陪审员制度的价值分析

（一）司法民主是制度重启的初衷

沈德咏大法官曾经就立法完善人民陪审员制度的意义概括为四个方面：第一是司法工作实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障；第二是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要；第三是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要；第四是解决实践中存在的问题的必要措施。[1]陪审制度的出现，对司法民主是一种促进。司法的公开、公正和民众参与性，在陪审制度中体现的淋漓尽致，它让曾经神秘的、黑暗的和武断的司法成为“看得见的正义”。[2]具体而言，人民陪审员制度有利于促进司法独立；有利于建立对司法的民主监督机制；有利于促进审判方式改革；可以弥补法官知识的不足，增强裁判的公信力。[3]由此可见，无论是从陪审制的滥觞来看，还是从我国的国情来看，司法民主以及由此带来的司法透明、司法监督、司法公信力等是建构该制度的核心价值。

（二）民主价值的运行图景

一般认为上述几方面的价值仅具有象征意义。从实际运行的效果来看，民主价值难以体现。以兰州市8个基层人民法院的149名陪审员为例，从人民陪审员的部门分布来看，党政机关82人，占总人数的55%；国有企事业单位57人，占总人数的38%；普通工人及农民7人，占总人数的5%；其他3人，占总人数的2%。[4]广东省人民陪审员的主要来源是：来自各级人大代表160人，占人民陪审员总人数的10.8%；来自政协委员96人，占人民陪审员总人数的6.5%；来自公务员系列598人，占人民陪审员总人数的40.4%；来自企业、事业单位197人；占人民陪审员总人数的13.3%；来自其他行业（主要是妇女联合会）428人，占人民陪审员总人数的29%。[2]

从人民陪审员的构成来看，真正的人民群众消失了或占的比例太小，当政府机关的公务员、人大代表、政协委员、企业家以及一些特权人士主导了人民陪审员的队伍时，司法民主就成了一句空洞的口号。我们知道，一个案件一般要经历立案、诉讼、判决、执行等诸多环节，期间还可能涉及到调查取证、询问当事人、送达诉讼文书等环节，而人民陪审员一般也就是在开庭环节介入，开庭前一段时间了解一下案情（甚至连案情也不了解就开庭），可以说这种介入是非常不充分、非常有限的。即使法律规定，人民陪审员可以与法官享有同等的审判权力，事实上却难以做到，所谓的监督也不过一厢情愿的事情罢了。有人民陪审员参与审判的案件，更多甚至仅体现了承办法官包括（法官所属法庭、法院）的意志，几乎难以看到人民陪审员作用的痕迹，即便人民陪审员的意见主导了审判，并不意味着当事人会心悦诚服，也就是说人民陪审员并不比法官具有天然的审判优势，反而在某种程度上具有明显的劣势。

就制度设计的初衷来看，要实现司法民主，为什么仅允许一审案件可以吸收陪审员参加，而二审、再审乃至其他审判程序的案件不可以？为什么大力强调在基层人民法院推行人民陪审员制度，而中、高级人民法院、最高人民法院不一视同仁呢？既然是司法民主，检察院为什么不吸收人民检察员参与办案呢？可能这样规定的现实因素很多，但任何因素又似乎在司法民主的旗帜下显得苍白无力。人们动不动将人民陪审员参与审判说成是人民参与国家事务管理，行使当家做主的权力的体现，此说固然不假，但我觉得言过其实了，一个案件的审判首先追求的是个案正义，以解决实际纠纷为主要目标，离国家事务还很远。

二、人民陪审员制度的运作困境

从来自媒体的报道，有关人员、机构的调查报告和学者的考察反思中，我们可以发现人民陪审员制度在实际运作过程中存在各种弊端和不足。

（一）人民陪审员参审案件审判效率低下

如果从解决诉累提高审判效率来看，实行陪审员制度的意义不大，从其他国家实行陪审制的情况来看，解决诉累的作用也不明显。在我国，随着审判工作的专业化、知识化和复杂化，面对大量的疑难案件，除法律专家作为人民陪审员之外，一般的陪审员根本不具有解决问题的实际能力，在庭审中根本抓不住问题的要害，提不出有针对性的问题，对审判的开展和进行起不到实质的推动作用，反而拖累了诉讼的进行，因为法官要选出陪审员、向其介绍案情、询问其意见，在某些时候还要迁就陪审员寻找合适的开庭时间，所有这些都没有朝诉讼效率方向展开。根据上海法院2005年5月1日到2007年4月30日的有关数据显示，陪审员参审案件平均审理天数为133天，比未参审案件的107天多26天；平均审限天数（扣除法定期间）为103天，比未参审案件的84天多19天。每案庭审次数多于未参审案件。陪审员参审案件中，一庭审结的占45.8%，比未参审案件的62.5%少16.7个百分点，两庭以上审结的占51.5%，多于未参审案件14个百分点。[5]陪审案件的效率一目了然。

（二）人民陪审员制度的形式化

首先，人民陪审员陪审案件数量有限。根据山东省高级人民法院的调查报告，在《决定》实施的第一年，即2005年5月1日至2006年4月30日，全省人民陪审员共参与审理各类案件4456件，人均参与3.8件。[6]该项调查没有透露同时期法院的受案量，也没有指出参审案件占审判总案件的比重。根据山东省高院的工作报告，2005年全省各级人民法院共审理各类诉讼案件579，355件，参审案件不到诉讼案件的1%。假设一审案件近半，参审率也就2%左右。兰州市人民陪审员参加各类一审案件占全部同期案件的1.7%，其中中级人民法院没有人民陪审员参审的案件。[6]2006年9月30日到2009年9月30日，上海市奉贤区人民法院共审结各类非执行案件30，219件，其中人民陪审员参审的案件数仅为491件，占结案总数的1.62%。当然有个别地区实行的情况要稍微好些，但参审案件占同期诉讼案件的比例一般也在10%以下。[7]

其次，“陪而不审，审而不议”现象严重。山东省高级人民法院的调查意见认为：由于缺乏足够培训，少数人民陪审员业务水平低，责任心不强，不敢大胆发表意见，过分依赖于法官，只是凑够合议庭人数，不能发挥其应有作用。[6]人民陪审员成了“陪衬员”，成了法庭上的“花瓶”，即便少数陪审员能在审判过程中提出问题，参与审理，到了合议阶段也是听法官的，在合议过程中一般也不能提出不同意见。[4]人民陪审员往往不关心案情，一般不会在开庭前主动阅卷，少数人会在开庭前询问一下案情，在庭审中一般不会发问，在评议中即使发表不同意见也不会坚持己见，更有甚者本来没有参加合议庭评议，只是在评议意见上签字确认了事。[7]

第三，人民陪审员的审判意识不强，积极性不高。在实际运行过程中，有些陪审员不能正确处理本职工作与参与案件审理的关系，出现因工作影响出庭的现象；有些人民陪审员害怕得罪人，不愿意实际参加审判，往往以工作繁忙、外出有事、身体不适等各种理由加以推脱。即使在同意参加庭审的情况下忘记开庭时间或临时不能参加开庭的情况也大有人在，给法院的审判工作造成了一定的不便。

从总体来看，人民陪审员制度是一个两面不讨好的制度。一方面，法官抱怨现在的人民陪审员很难请，即使请来了，或者因为素质不高，或者因为不负责任，在审判中也发挥不了多大作用。另一方面，许多人民陪审员抱怨他们在审判中根本不受重视，白白浪费很多时间，根本没法发挥作用，而且务工补贴也不到位。法官缺少积极性，人民陪审员也缺少积极性。[8]由此看来关于司法民主的寄托，大多是空泛的说辞。

三、人民陪审员制度面临的制度困境

人民陪审员制度在实际运行中出现的种种困难，固然与法院、法官和陪审员自身的认识、素质等因素有关，但深层次的原因却是陪审制度与现行的司法制度之间的冲突。

（一）人民陪审员制度存在的法律依据不足

陪审制度是一项重要的审判制度，它涉及到人民陪审员、法官的权利义务配置、司法权的运行体制等问题，应该由宪法和诉讼法加以专门规定，但是我国现行宪法并没有规定人民陪审员制度，三大诉讼法也只是笼统的规定了人民陪审员制度，并未将其作为基本的诉讼制度。纵观现行的诉讼法和人民法院组织法，人民陪审员制度都是作为选择性的制度出现的，人民法院在审判一审案件时可以由审判人员组成合议庭，也可以由审判人员与人民陪审员组成合议庭。在此情况下，人民法院把人民陪审员当成“累赘”，不愿意使用人民陪审员，即使使用也不加以重视也就不足为奇了。

2004年全国人大常委会颁布的《关于完善人民陪审员制度的决定》规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（1）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（2）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”最高人民法院于2009年底出台了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，对于“涉及群体利益的；涉及公共利益的；人民群众广泛关注的；其他社会影响较大的”一审案件以及“第一审刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，由人民陪审员和法官共同组成合议庭进行。”

最高人民法院的文件一般能够在各级人民法院中得到贯彻执行，但上述类型案件往往是一般人民陪审员不擅长、不愿意参与的案件，因此，执行起来难免走样，制度赖以存在的法律依据仍显不足；基本法律与一般性规范文件之间的反差也比较大。

（二）人民陪审员制度与我国的审判实际存在矛盾

首先，多次开庭审理与人民陪审员制度矛盾。在西方实行陪审制度是与不间断审理原则相协调的，在我国的审判实践中，法院可以根据审判的实际情况，自行决定延期审理、中止审理、多次开庭审理；在审理过程中多次商议案件；案件审理完毕一般也不会当庭宣判，一个案件审下来少则几个月，多则几年。这种情况对于非本院工作的人民陪审员简直是一种煎熬，陪审走向形式化在所难免，更遑论发现案件真实，合理使用法律了。

其次，职权主义审判模式与人民陪审员制度矛盾。大多数学者认为我国是职权主义审判模式，法官在审判中发挥很大的主导作用。在这种审判模式中法官必须具有专门的法律知识和道德修养，需要在庭审中对案件事实和双方辩论进行分析并引导诉讼的进行，这些都是没有进行训练的普通陪审员所不能胜任的。面对疑难、复杂、影响重大的案件，陪审员参与其中只能形同虚设，充当“稻草人”。[9]之所以在其他职权主义审判模式的国家也可以引入陪审制，是与其公民的法律素养分不开的，在法治运行良好的国家，人民将法律作为一种生活方式乃至一种信仰，这是我国所不具备的条件，至少在短期内无法实现这一点。

第三，合议制度、公开审判制度及庭前准备制度不完善与人民陪审员制度矛盾。合议制度是直接审判原则的体现，根据直接审判原则，只有参与审判的人员才能对案件发表意见，其他人都无权干涉案件的审判，只有完全实现合议制度才能保障人民陪审员的权利落到实处。但在我国，案件的审判往往会受到庭长、院长、审判委员会、党委等一系列外在因素的影响；即使不受上述等因素的影响，合议也往往会变成审判长的“独裁”。

公开审判制度和证人出庭制度都没有得到很好的落实，案件事实的发现不仅取决于庭审过程，庭审之外法官还要通过各种途径核实证据，确认案件事实，但是人民陪审员却难以做到像法官那样亲力亲为；人民陪审员一般也不会在开庭前作充分的准备，进行阅卷、询问等工作，这些都导致了他们对案件事实了解的片面性。

（三）人民陪审员制度不易操作

首先，人民陪审员参审案件的范围不明确。如前所述，《决定》及最高院《规定》的内容比较笼统，现实中有人觉得人民陪审员参审的范围过窄；有人则觉得人民陪审员参审的范围过宽，在此情况下法院很难选择，除非当事人主动申请，法院用不用人民陪审员都不违法。当法院决定使用陪审员而当事人不同意时，也没有明确的解决办法。

其次，随机抽取人民陪审员的做法不可取。通过随机抽取人民陪审员可以打破法院的“路径依赖”效应，防止人民陪审员与法院结成利益共同体。但是这种办法由于具有不确定性，选取的陪审员可能很难发挥自身所长，投入到完全陌生的案件领域，只能“陪坐”而不是“陪审”。

第三，人民陪审员的权利、义务、责任不明确。诉讼法一般规定人民陪审员在执行职务时与法官有同等权利和义务；《决定》规定人民陪审员可以对案件的事实认定和法律适用独立行使表决权等权利。但“同等权利”是什么？很难界定清楚，而且“同等权利”似乎只是庭审时的权利，除此以外，人民陪审员可以以法院的名义去调查取证吗？如果这种权利不被当事人认可怎么办？人民陪审员的权利和表决权不被法院尊重甚至被侵犯又怎么办？这些都没有明确规定，没有保障的权利就难以落实。

人民陪审员的义务和责任也不明确，对于人民陪审员是否适用错案追究制？对于人民陪审员的腐败行为当如何定性处罚？人民陪审员故意不履行职务应当承担什么样的责任？诸如此类的问题，现在都没有明确的答案。除此以外，人民陪审员的准入条件、选任机制、考核办法、监督办法、待遇保障等问题都有待进一步完善。

四、人民陪审员制度可能的出路

在中国的法学界和司法实务界，关于人民陪审员的去留和改革的争论一直不断。笔者以为，应当在现有的框架下对制度本身进行一些实质性的变更，让其退出一部分无能为力的领域，在保留领域中发挥一些实质的作用。

（一）采取专家陪审与大众陪审相结合的方式[10]

随着经济、科技的不断发展，社会关系日趋复杂，金融、证券、网络、医疗、知识产权等专业性很强的案件不断涌现，尤其是当各种社会关系交织在一起甚至出现涉外因素时，案件的审判难度不断加大，审判也不断向专业化迈进。在此情况下，引入相关领域的专家参与审判，就可以弥补法官知识的不足，作为专家出现的人民陪审员自然而然的就有了话语权。在某些案件中即使不适用专家陪审员也可以就专业知识向其咨询。而对一些事实简单却为人民群众关心和熟悉的诉讼案件，比如涉及家庭纠纷、未成年犯罪、行政案件等可以由一般群众作为人民陪审员参与审判，以缓解情理与法理的冲突，体现一般人的意志。

（二）完善人民陪审员的选任及管理

对于大众陪审员应该采取主动报名的方式，法院在报名人员中根据职业分布、年龄、性别、户籍、民族、学历等因素进行一定的筛选，从而确定陪审员的人数。对于专家陪审员可以采用自愿申请和法院主动聘请相结合的方式组建专家库，并对入库专家分组管理。

候选人民陪审员由法院提交人大常委会任命，实行任期制，任职期间法院可以按规定辞退、人民陪审员也可以主动辞职。人民陪审员原则上没有报酬，法院只根据审判的情况给予适当的履职补贴，当然这需要做大量的宣传工作，调动人们的积极性。因为陪审制公众参与公家事务、监督国家事务的行为，带有自愿公益性。

人民法院只对于履职的方式、陪审员的权利义务予以明确，不必就专门的业务知识进行培训（我们需要专家的知识，而专家不需要培训；我们需要大众陪审员朴素的法律意识和道德情感，培训反而消灭了这种意识），这样也简化了法院对陪审员的实质性管理。

（三）由当事人启动陪审程序

在某一个具体一审案件中，是否应当采取陪审制，应当由当事人自己选择，而不是由法律硬性规定。也就是说，是否实行陪审制是当事人享有的一项程序权利，如果双方当事人都不愿意实行陪审制，法院不能硬性要求实行陪审制。[3]在立案或开庭前，法院应告知当事人有是否选择陪审的权利，如果双方当事人都愿意或一方当事人愿意，另一方当事人不反对，可以适用陪审制；在行政案件中只要原告要求陪审就应当实行陪审。只有在当事人自愿接受陪审员陪审的情况下，才能充分显示程序的公正，并使司法审判机构更具有权威性。

在审判中，人民陪审员的选择可以借鉴仲裁员的选择规则，由当事人一方各选一名或共选一名；在当事人无法选出陪审员时，可以委托法院根据案件性质在相应专家库（组）或大众陪审员中随机选择。这样可以最大限度的保证公平价值的实现。

（四）重构陪审程序

在适用人民陪审员的案件中，一旦当事人或法院选定了人民陪审员就应该及时通知陪审员本人并告知其相应的权利、义务和责任，便于陪审员做好开庭准备；完善庭前准备程序，尽量在开庭前将案件涉及到的事实材料、证据等资料准备齐全，并在开庭前一定期限内通知陪审员阅卷；在开庭审理时，尽量实行不间断审理原则和直接言词原则，以便陪审员在庭审过程中最大限度了解案件事实，节省陪审员的时间成本；在评议过程中，充分发挥陪审员的作用，认真听取、记录其意见，保证陪审员充分行使审判权，对侵害陪审员审判权的行为予以制裁。

（五）完善现行法律，明确陪审员的权利、义务和责任

在宪法中规定人民法院可以适用陪审制，吸收人民陪审员参与审判；在保持现行诉讼法框架不变的情况下，赋予当事人选择陪审与否及陪审员的权利；在具体规定中，明确人民陪审员的权利、义务以及故意不履行职责、枉法裁判等情形的责任。

上述几方面措施从当事人的角度和司法民主的角度强化了人民陪审员制度。如果当事人觉得采用陪审制更能保证公平正义的实现，就会有越来越多的人使用该制度；人民陪审员的作用得以发挥，人民法院当然愿意吸纳陪审员参审，即使人民法院不愿意，它也无权阻拦，因为这是当事人的权利；只有人民陪审员发挥了实效，民主、监督等功能才能以“看得见的方式”体现出来。

[1]沈德咏.关于完善人民陪审员制度的决定（草案）的说明[EB/OL].在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上的讲话，www.npc.gov.cn.2004-4-2.

[2]吴丹红.中国式陪审制度的省察[J].法商研究,2007，（3）:133.

[3]王利明.我国陪审制度研究[J].浙江社会科学,2000，（1）.

[4]朱稳贵.关于兰州市基层人民法院实施人民陪审员制度的调查报告[D].兰州：兰州大学硕士论文，2007.

[5]尹学新.上海不穿“法袍”的法官——决定实施两年来人民陪审员工作调查.转引自夏丹凤.人民陪审员制度的现状及完善[D].上海：复旦大学硕士论文，2009.

[6]山东省高级人民法院调查组.关于人民陪审员制度落实情况的调查报告[J].山东审判,2006，（4）.

[7]夏丹凤.人民陪审员制度的现状及完善[D].上海：复旦大学硕士论文,2009.

[8]何家弘.陪审制度纵横论[J].法学家,1999，（3）:47.

[9]尚淑敏，孔祥海.质疑中国人民陪审员制的设立原则[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版）,2009，（6）:88.

[10]陈红，杨爱平.关于完善人民陪审员制度的对策思考[J].河北学刊，2010，（2）:170.

Key works:people's juror;judicial democracy;judicial reform

Reflect on People's Juror System and its Possible Trajectory

LIU Shi-jun1，ZHANG Pu-tian2
（1.Dexing people's procuratorate,Dexing,Jiangxi,334200;2.Sichuan Finance and Economics Vocational College, Chengdu,Sichuan,610101）

The current people's juror system was given an anticipation of judicial democracy,but practice proves that the value given by the law has not fully reflected;and there exists many inconsistencies within the current system itself and the present lawsuit practice and the legal provisions.Therefore,the people's juror system should be reviewed and reformed under the existing social background:combine experts jury with public jury,perfect the selection and management of people's jurors,and define the rights, obligations and responsibilities of the jurors.

D925

A

2095-1140（2011）04-0130-05

2011-03-28

刘士军（1985-），男，山东费县人，江西省德兴市人民检察院民行科科员；张朴田（1983-），男，山东济南人，四川财经职业学院法律系助教。

叶剑波）