农村环境污染救济的困难与对策研究

林苇

（贵州警官职业学院，贵州贵阳 550005）

农村环境污染救济的困难与对策研究

林苇

（贵州警官职业学院，贵州贵阳 550005）

我国农村环境污染日趋严重，对农民的生命健康权和财产权造成了较严重损害，但农民对环境污染的救济却存在多重困难，应从价值层面强化维护农民生存权的法治理念，并从制度层面强化政府的环保职责和提高农民的救济能力。

农村；环境；污染；救济；对策。

当代中国农村法治

专栏主持人语：农民问题，在一定意义上就是农民权利问题。农村环境污染救济直接涉及到对农民基本权利的保障，是实现农村法治的重要现实问题，但当下农民主张救济的现实效果却极难尽如人意，并易因救济无序而引发相应的群体性事件。无救济即无权利，唯有正视当前农村环境污染救济的法治困境，维护农民生存权，增强其救济能力并加强农村环境保护监管，方能有助于完善当代中国农村法治建设。

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随着工业化、城镇化进程的加快，农村的环境污染现象日趋严重，据笔者所在的中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心2010年对中国十省农村的调研结果显示，我国部分农村的土地、水和空气受到了不同程度的污染，曾经在城市发生过的污染又重现在农村，农民的生命健康权和财产权受到了严重损害，但却未能获得足够的救济。一方面是农村环境污染不断加重，另一方面却是农民主张权利救济的效果堪忧，正反两面的挤压使部分农民的生存状况恶化的同时也加重了整个社会的不稳定态势，并极易因救济无序而引发相应的群体性事件。无救济即无权利，笔者试以当前农村环境救济中存在的困难为研究对象，以期通过救济制度的完善减轻农村的环境污染现象，提高农村的生态环境，真正实现农业农村农民的可持续发展。

一、当前农村环境污染救济存在的主要困难

公民的生命健康权和财产权是其重要的基本权利，理应受到国家法律的保护，这种保护主要体现在两方面，其一是保护公民的生命健康权和财产权不受侵害，其二是一旦公民的生命健康权和财产权遭受不法侵害，其能获得及时有效的救济，如此方为一个法治社会有效的法律体系构造。农村环境污染已对农民的生命健康权和财产权造成了实际损害，但从当前农村环境污染的现实状况分析这一农民权利受损的现象并未得到足够的救济，农村环境污染的救济呈现乏力态势，成为制约农村环境保护的重要因素。一旦权利受损却无法得到有效救济，势必出现社会中不同主体之间的权利义务不公平，甚至产生相应的制度性群体怨恨，严重影响社会正常秩序的运行。

（一）利益主体难舍其利

农村环境污染救济背后体现的是赤裸裸的利益博弈。企业行为是当前对农村环境造成污染的主要类型，如2005年因农村环境污染而引发的浙江东阳画水镇农民群体性事件，其直接原因即是浙江省东阳市画水镇农民集体抗议当地化工企业所造成的极其严重的环境污染。以竹溪工业园区为例，其引进13家化工、印染和塑料企业。这些工厂常常排出大量的废气、废水,严重地影响到了周围村民的身体健康。[1]2006年甘肃省徽县有色金属冶炼有限责任公司违反环保法律法规和国家产业政策，长期使用明令禁止的淘汰工艺从事生产、并违法排污，严重污染环境，导致300多名村民血铅超标，其中200人铅中毒。[2]2009年陕西凤翔东岭冶炼公司排污致多名儿童铅中毒。虽然造成农村环境污染的原因呈多样性，但相较而言，因企业违规排污而造成的污染因数量大、影响面广、后果严重等原因而成为农村环境污染的主要类型。而如果对其环境污染行为进行治理，虽然具有伦理上的正义性，但却势必损害上述企业的既得利益，因此部分企业明知自已的行为已经造成或可能造成对村民的损害，却基于对利益的贪婪，而放任自已的排污行为，甚至在损害事实既成的情况下，也不愿损害自已的利益来补偿权益受损的农民。因为对村民进行补偿或者改善排污设备即会增加其成本支出，进而损害其期待利润，正是这种赤裸裸的利益指挥棒使部分企业在利润面前出现了行为的异化，其对伦理正义的需求屈服于金钱的直接压力。而正是这种利益上的短视行为使农村环境污染事件产生后，企业往往因为难舍其利而与农民发生激烈对抗，双方观察与评判环境污染的标准与尺度有着严重差异，在成本—利润控制下的企业自然其价值观与企业行为都有先天的局限性，进而导致农村环境救济中对抗的艰巨性和尖锐性。

（二）政府监管难辞其咎

政府监管不足既体现在企业的成立之初，也体现在企业的排污行为发生后。以浙江东阳画水镇农民群体性事件为例，在此群体性事件发生之前，村民多次对企业违法排污或造成污染举报并上访,但政府的处罚力度严重不足,并常常表现出“不作为”。竹溪工业园的13家企业中,1家无照经营,5家没有通过环保验收的企业在“试生产”的名义下长期生产,而7家通过验收的企业也经常为节省成本直接排污。村民就此多次举报,但环保局“由于监测手段和人手不足,查处有难度”而长期搁置。2004年4月,根据国务院关于整顿土地市场的要求,浙江省政府曾下令撤销“竹溪工业园”,东阳市国土局随后对园区的所有企业也曾做出令其退出土地并加以罚款的处罚决定,但一直未执行,向东阳市法院申请强制执行,“但法院没有执行。”“竹溪工业园”改头换面为“竹溪工业功能区”而得以留存。波塘镇的村民们一次次到岑溪市、梧州市各级部门上访反映造纸厂污染情况，可一天天过去了,造纸厂依旧正常生产。画水镇的农民曾经数次远赴北京上访,有关新闻媒体也曾经予披露,但是均没有得到当地政府的彻底解决。[1]而正是在这种情况下才采取了自力的环境救济行为。污染企业成立之时未受严格审批，污染企业排污之后也未受严格禁令，政府作为公共权力的行使机构却未对严重损害公众利益的行为有所作为，故其实在难辞其咎。

（三）农民诉求难获支持

环境污染和侵害问题环境问题不仅表现为人（社会）与自然的矛盾，而且越来越表现为人与入之间的矛盾。环境污染问题已经成为严重危害群众健康、影响社会稳定的重要因素。在1996—2006年的10年间，全国因环境问题所引发的群体性事件上升了11.6倍，年均递增28.8%。[3]由于环境污染损害了农民最基本的生命健康权——生存底线，故农民们面对污染损害势必表达相应诉求。诉求的表达路径往往是向直接造成损害的污染主体提出相应的抗议，并在与污染主体直接交涉的同时向公权力机关表达其寻求保护的意愿，希冀通过自身抗争与第三方—公权力机关主持正义的路径实现其自身权益的保护。遗憾的是，农民主张环境污染救济的现实效果却很难尽如人意，在已经凸显的农村环境污染群体性抗争中，甚至有部分诉求由有序走向无序，而在此之前其都经历了一个矛盾激化的过程，农民并非一开始就打算用街头政治的方式表达诉求，而是在多次采用了正当的公力救济路径后均无效果，方选择了以暴制暴的方式制止损害的发生，同时由于矛盾的不可调和性，导致农民不能不将抗争一直持续。而正是这种农民诉求难获支持的现状，进一步加剧了农村环境污染的严重性。

二、导致存在上述困难的主要原因

（一）价值层面

我国经济增长速度虽快，但却也存在环境污染较大的问题，一批排污量高的化工、造纸等企业仍然在环境保护未达标的状况下继续存在，虽然近年来我国已注重在经济发展的同时注重环境的保护，但不能否认仍然存在一种明显的短期现象，即只以直接短期的经济效益为目标，而忽略了因此追求的利益的目标而对人类生命和健康的威胁。换句话说，没有把对人的权益的保护放在首要位置，没有遵循只能在人的合法权益不受损害的前提下才能实施相应的经济活动的基本准则，而把人、人的权益等置于一种未受足够重视的位置，正是这种错误的民生理念观致使政府、企业等相关组织在实施活动时走上了一条偏离正确导向的错误道路，“我们生活的时代是权利的时代，人权是这一时代人们普遍接受的惟一的政治与道德观念。”[4]为巩固已有成果，不断推动人权事业发展，中国第一部人权行动纲领———《国家人权行动计划》（2009—2010年）（以下简称《计划》）在科学总结与分析下应运而生，它的出台标志着中国人权事业建设进入到科学规划、统筹实施的新阶段。《计划》将依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的权利与改善民生紧密联系起来，意义重大。其中的亮点之一便是《计划》突出维护农民的合法权益，使尊重和保障农民人权的价值观念得以强化。[5]但近年来,城市环境污染问题因其污染的显著性和集中性而成为我国党和政府重点关注的问题,随着治污力度的不断加强,城市环境污染问题也得到有效控制和逐步改善。而与城市污染相比较,农村环境污染未得到应有的重视。

（二）制度层面

1.政府监管乏力

我国的政府管理体制是一种金字塔型的结构构造，基层政府承担了大量的一线具体任务，成为承担社会公共权力的重要组织，同时基层政府行政行为的价值导向也成为影响整个政府公权力行使效果的重要因素。政府官员作为政府的具体组成人员，从经济人的视角思考，其实施具体行政行为的指导思想除利他性外，自然也希望符合利已性。而我国的官员选拔任用制度虽然也有群众评议一项考察指标，但官员的政绩也是所谓考察官员执政能力的重要尺码，在这种评判体系形成的官员升迁任用大环境下，上任的官员自然希望能在较短的时间拿出较易量化的执政政绩，而政绩为上的价值理念自然与以人本为上的价值理念存在考量上的重大区别。且这种以上级考察选拔为重而非以下级所辖公民意思表示为重的官员任用制度，自然让官员在面对农村环境污染问题时存在严重的摇摆，进而导致在政府监管中存有先天的主观性，况且刺激其进行污染监管的动力机制也存在不足，官员们往往将环境污染事件视为麻烦，甚至以作为或不作为的方式进行推诿监管职责，如2009年2月，湖南省耀乡市环保局违规同意五矿铁合金有限责任公司将合铬危险废渣非法转移出界、造成双峰县梓门桥镇檀山坝村地下水受污染，个别村民中毒。一些地方政府为污染企业大开绿灯，甚至为违法排污企业充当“保护伞”。如甘肃省徽县有色金属冶炼有限责任公司违反环保法律法规和国家产业政策，长期使用明令禁止的淘汰工艺从事生产、并违法排污，严重污染环境，导致300多名村民血铅超标，其中200人铅中毒。在企业长期违法生产过程中，县政府及有关部门熟视无睹，甚至包庇纵容。[2]由于污染严重，一家铁合金厂于4年前从贵州铜仁市迁到龙田村，从此村民深受其害，村民多次抗议未果后决堤放掉生产用水，杨光华等四名参与者被判处有期徒刑1年。村民不敢再有抗议之声，而污染事件也未得到解决。[6]如此的政府行为，导致本应承载社会公平矫正器的政府组织完全未能履行其义务。

2.农民缺乏参与权

首先是缺乏决策参与权。污染企业一旦被批准成立，损害事实即将随之发生，对损害的救济无论对哪一方来说都存在一个增大的成本，与其扬汤止沸、不如釜底抽，因此否决污染企业的成立是减少农村环境污染的源头性防范措施。但事实上是在这种事关公民公共利益的重大事项的决策中农民却很难享有必要的参与权，这种制度设计上的缺陷使现实中公共事项的决策缺乏必要的监管，而在利益谈判中缺席的农民在一定程度上自然也就成为利益的被忽略方，本应该成为利益谈判重要主体的农民（因为此涉及其根本利益）却缺席利益的最初磋商谈判，程序上的缺席自然难以保障其实体权益的实现。农业劳动者阶层目前是中国规模最大的一个阶层，是支撑整个中国社会塔形结构的基础，地位十分重要。但是处在社会分层结构底层的农民大多数缺乏向上流动的经济、文化和组织资源，即使向上流动到个体工商户阶层和私营企业主阶层也极不稳定。转型期社会是一个剧烈变动的社会，因此也是一个缺乏统一规则有效约束的社会，很容易产生弱肉强食的现象。由于缺乏各种经济、政治、知识文化等资源，所以他们既没有能力用手投票也没有能力用脚投票。［7］而在环境污染发生后农民寻求保护的过程中，其也处于一种较为被动的局面，难以获得足够的重视，而其求助的过程损害却一直伴随而生。

三、对策

（一）价值层面

将维护农民生存权的理念在价值层面凸显。任何国家与法律制度的变化都是以价值观、世界观以及意识形态的变化为基础的。价值评判在法中起着重要作用。人的行为总是在一定程度上受其意识的影响和支配，一个观点对于任何人的适切性取决于对该观点所基于的基本价值观的接受程度。［8］公共权力的实施其本质也是一个利益衡量的过程，而在这个利益衡量的过程中，何为优先发展对象，是一个重点思考的问题。纲举方能目张，错误的价值理念将导致主体行为的异化，故笔者主张在公共决策中应将人的生命和健康始终应放在利益衡量的首位，无论是存在何种利益刺激，也不能为了一些短视的目标，而放弃此首要价值目标。生命健康权是所有应受保障的人权中首要的根本权利，农民面临的是生存问题，而非生活质量好坏的问题。正如黄茂荣先生所说：“人们还必须注意到，光强调价值的追求，而不脚踏实地地探究如何将该价值通过法律制度道道地地地贯彻到日常生活上来，则该价值之强调，久而久之会沦为口号。”[9]农民问题，在一定意义上就是农民权利问题。[10]而农民权利问题实际上就是农民生存权问题。农民享有宪法赋予的生存权、发展权，权利的最一般形式即人权，[11]我国宪法也对农民的基本权利作了保障，而生存权是每一个主体所拥有的最首要和最基本的权利，因为生命是一切权利实现的根本和前提。同时农民也还在享有生存权的基础上享有发展权、劳动权和社会保障权等等权利。因此将尊重农民生存权作为应对农村环境污染的价值理念，方能知止而后有定。

（二）制度层面

1.加强环境保护监管。近年来,我国农村环境问题越来越突出,已经严重威胁到农民的生命健康产安全,如果不能得到有效控制,势必影响整个社会的和谐稳定。原有《环境保护法》侧重于工业污染控制和城市环境保护,在农村环境保护方面很薄弱，当前，修改《环境保护法》已列入十一届全国人大常委会立法规划和2011年立法计划，而修法的重点内容之一即是强化政府环保职责。笔者主张应当赋予环境保护部门更高的地位，同样也应要求其承担更多的义务，一要把好环评审批关。要严格执行环评法律法规，所有上马项目必须符合国家产业政策。要特别加强环境风险审查，对存在环境风险的项目要提出具体处理建议。对未经环评的要严肃查处，从源头上防范突发环境事件。二要把好“三同时”验收关。对未落实环评审批要求、先落实环保“三同时”要求，无污染治理设施或污染治理设施达不到要求、污染隐患大的项目要坚决制止生产，特别要杜绝长期违法试生产行为。三要把好监督管理关。严肃查处超标排污、偷排偷放等环境违法行为，取缔关闭淘汰落后生产工艺。强化环境执法监督，加强日常监管，对超标排污的依法责令限期治理，对超排放总量进行区域限批，对偷排偷放的实施停产治理直至关闭。四要把好预测预警关。优化环境监测网络，严格特征污染物的监测管理，做好重金属污染的预测预警，[2]通过事前事后的环保关在环境保护体系中充分发挥环保部门作为专业机构的作用，同时除了环保局应承担的职责外，整个政府都应强化环保职责。

2.增强农民救济能力。首先是允许农民建立乡土形式的环境组织。中国缺乏环境问题疏解通道会积累结构性社会怨恨，最终导致爆发不可预知的群体性事件。农民作为一个社会弱势群体，他们的权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。目前的各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题，其他相关行业协会几乎是空白，都难以有助于解决环境问题。只有成立专门的环境组织，才能为农民分享环境知识和了解环境现状提供一个平台，也能为农民提供一个有效的环境利益表述机制。[12]其次是增加农民的公共决策参与权。改变传统行政法中行政相对人一味被支配的被动地位，赋予行政相对人各种程序性权利，通过行政程序公开、行政相对人的参与，产生实体结果，通过程序正义吸收不满，最大限度地实现公正”[13]最后是建议设立环境法律援助制度，将环境法律援助建设成一项基本的环境权益保障制度。鉴于环境问题本身的技术性以及农村环境问题的复杂性，为了提高环境法律援助工作的实效，可以同时考虑在环境保护行政主管部门、有关自然资源利用和保护的政府部门内设立专业对口的法律援助机构，在部门管理权限范围内，无偿地向农民提供相应的法律援助，以提高农民在环境救济中的弱势地位。

[1]胡美灵，肖建华.农村环境群体性事件与治理[J].求索，2008，（12）.

[2]环境保护部“关于突发环境事件问责情况的分析”［EB/OL］.榆树新闻网.

[3]孙瑾，郑风田.关于中国农村社会冲突的国内外研究评述[J].中国农村观察，2009，（1）.

[4]L·亨金.权利的时代[M].北京：知识出版社，1997.

[5]刘兆军.人权理念下的农民土地权利保护[J].中国土地科学，2010，（7）.

[6]重污染企业从城市迁往农村受害村民抗议遭羁押[N].中国青年报，2006-08-22.

[7]王书明.生存权、环境权与社会排斥的底线[EB/OL].http: //syue.com/Paper/Engineering/Environment/241553.html.

[8][美]罗纳德.德沃金.认真对待权利[M].北京：中国大百科全书出版社，1998.10.

[9]黄茂荣.法学方法与现代民法[M].北京：中国政法大学出版社，2001.367.

[10]陈焱，李明.农民生存权综述[J].中国农业大学学报（社会科学版），2005，（10）.

[11][德]马克思，恩格斯.德意志意识形态（1845-1846）.转引自付子堂.法理学进阶[M].北京：法律出版社，2005.150.

[12]刘超.理念与构造：农民环境权的保护进路[J].聊城大学学报，2010，（6）.

[13]吴志红.关于现代程序的再思考[J].行政与法，2002，（9）.

Key works:the rural area;environment;pollution;relief;countermeasure

The Difficulties of Rural Environmental Pollution Relief and its Countermeasures

LIN Wei
（Guizhou Police Officer Vocational College,Guiyang,Guizhou,550005）

In our country,rural environment pollution is becoming increasingly serious and has caused serious damage to the property right and the right of life and health of farmers.But farmers are facing various difficulties in terms of environment pollution relief,so it is urgent that farmers'idea of rule of subsistence rights should be strengthened and maintained from the value level,and farmers'environmental relief ability should be improved and the government's environmental protection responsibility should be strengthened from a system level.

D922.33

A

2095-1140（2011）04-0025-05

2011-06-13

国家社科基金项目《农民土地财产权利有效实现的法制保障研究》（编号：10CFX046），贵州省教育厅规划课题《群体性事件的预防与控制研究》（编号：10CH50）。

林苇（1972-），女，吉林吉林人，贵州警官职业学院副教授，中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心研究人员，法学博士。

叶剑波）