公共服务市场化:困境与出路

吴 春

(中共济南市委党校,山东济南250014)

一、公共服务与公共服务市场化

(一)公共服务

所谓公共服务,是指经法律授权的政府、私人部门及非政府组织筹集、调动各种社会资源满足社会公共需求的服务行为的总称。从公共服务发展过程及实际运行状况来看,公共服务可分为三类:1.维护性公共服务。主要是确保国家机器的正常运行,此类公共服务与国家传统职能相一致,如国防、司法、行政等。2.经营性公共服务。此类公共服务是为了促进经济的发展,如对国有企业的股本投资、应用性研究资金投入、邮电、通讯等。3.社会性公共服务。保障人的全面发展的相关服务,如文化教育、社会保障和福利性收入转移支付等。

公共服务是社会生产力发展到一定阶段的产物,与政府职能密切相关,呈现出明显的阶段性特征。在自由竞争市场经济时期,按照亚当·斯密理论,政府职能集中在三大领域:“君主的义务,首在保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略,……君主的第二个义务,为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫,……君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”[1]254当然除此之外,英国思想家格林和霍布豪斯认为,国家也有必要对涉及公共利益的事物进行干预,所以,这一时期的公共服务主要集中在提供宪政制度、产权保护、法律框架等维护性公共服务及必要有限的社会性公共服务;混合经济时期,基于凯恩斯政府干预的理论主张,政府职能迅速扩张,在保有国防、司法等维护性公共服务的同时,投资公共事业、加大应用性研究投入等经济性公共服务空前扩大,而且关系到社会可持续性发展的社会性公共服务,如教育、社会保障等也得到充分重视,政府相关机构不断扩张,政府用于公共服务的支出比重也在不断增加;经济全球化时期,20世纪70年代以来,人类社会进入后工业化时期,伴随着凯恩斯主义失灵、政府债务负担不断加重,公共服务市场化改革出现,公共服务由政府、私人部门、非政府组织共同提供的时代到来。

(二)公共服务市场化

公共服务市场化又称公共服务民营化,是指由市场或非政府组织参与公共服务供给的过程。根据宋世明的总结,公共服务市场化意味着以下三层含义:第一,决策与执行分开。政策制定是政府的职责,政策执行可由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担;联结决策与执行的就是市场机制。第二,公共服务的供给者多元并存,竞争发展。第三,消费者对公共服务的选择权利。公共服务消费者有选择的权利及可供选择的资源。

1.公共服务市场化具有势不可挡的全球化趋势。自20世纪70年代末,伴随着各国的政府改革浪潮,公共服务市场化改革进行了大量实践探索,形成了一种全球化趋势。在英国,大量的国有企业被市场化,电力、自来水、电信、公交运输等领域或引入竞争机制或完全推向市场,英国机场管理局、英国煤炭公司、英国铁路公司等国有企业生产率大幅度提高,曾经是政府包袱的英国石油、英国航空、英国电信等公司市场化后,从1979年起政府每年增加了50%的收入;在美国,从1971年起到1989年,通讯、铁路、航空、石油等相继放松管制,政府的经济职能得到收缩,到90年代中期,美国已有80%的城市实施公共服务市场化,到2002年美国联邦政府约一半的工作,如信息收集、工资管理等,已经向私人部门开放;在新西兰,通过《国家部门法》的颁布,将公共服务的出资、购买、供应分开安排,改变了政府既制定政策又直接提供公共服务的做法。从波及的范围看,市场化改革发生于世界各个角落,“似乎成了魅力非凡的旗帜,在许多竞选纲领中占据核心地位”。

2.公共服务市场化具有灵活多变的形式。公共服务市场化改革的方式多种多样,民营化大师E·S·萨瓦斯曾把公共服务市场化归纳为政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等十种形式。而每种形式在实施时又可分为若干模式,如仅特许经营就可分为BOT模式(建设——经营——转让模式)、TOT模式(转让——经营——转让)、LOB模式(租赁——建设——经营模式)、BTO模式(建设——转让——经营)等。公共服务市场化的各种形式在不同时期不同国家不同领域各有侧重,如凭单制是政府为了帮助某些特定群体购买某些特定货物或服务而发放的有价证劵,主要运用于政府提供的教育、医疗、住房等各种补助;再如用者付费制,包括政府或私营部门向消费公共服务的公众收费、政府雇佣或付费给其他提供服务的政府、政府付费给提供公共服务的非政府部门等,运用范围包括垃圾收集、娱乐设施、住宅服务等。灵活、多样的市场化形式比较有效地节约了公共服务成本,使某些领域的公共服务效率得到了较明显提高。

3.公共服务市场化具有明确的目的性。公共服务市场化发起于20世纪70年代末,传统公共服务体系中政府供给一元化所引发的公共服务供给低效率、政府财政资金紧缺、政府工作人员服务态度差、公共服务供给不足等问题既是公共服务市场化的动力支持,亦是公共服务市场化的目的所在。归结看来,公共服务市场化的目标集中在两个方面:第一,改善公共服务自身问题,包括节省公共服务成本、提高公共服务质量、增加公共服务种类及数量等;第二,改进某些政府职能及政府业务,包括提高政府工作效率、增强政府活力及竞争力、改进政府绩效、缩小政府活动和政府职能的范围等。

二、公共服务市场化面临的困境

尽管市场化改革为公共服务带来了希望,市场竞争机制被认为是迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段,它具有其他机制和手段不可替代的功能优势,然而公共服务市场化并不是包治百病的灵丹妙药,因为“提供公共服务的活动中除了费用以外,还有法律、人道等等问题”。大量事实表明,公共服务市场化改革在实践过程中面临着一系列急需解决的问题。

(一)公共服务市场化可能引发效率与公正双重失衡

政府引入公共服务市场化的本意是提高公共服务效率,节省公共服务成本,但在某些领域公共服务成本能否真正节省引起极大争议,合同外包所需要的高昂成本、市场化中公共设备等潜在支出、雇佣私营部门工作人员所需的额外培训费用、引入市场机制的风险成本、舆论动员成本、项目监督及评估成本等都成为争议话题。如在市场化过程中美国政府运用了大量私人顾问和思想库,但美国总会计局在针对能源部和国防部运用顾问的研究中却发现,如果使用政府雇员代替私人顾问,反而会节省大量资金,能源部可节省20%～30%,国防部可节省37%～51%。另一方面,公正性问题凸显出来,在传统公共服务体系中政府作为唯一供给人是私人生产者和公众消费者之间的桥梁,政府集体供给,公众集体付费,公共服务在公众个体之间大多不存在消费差异,但私营企业与公共部门的终极目标毕竟不同,优先供给能带来更多利益的服务项目可以说是私营企业的本能,市场化后那些不具经济效益的公共服务私营企业会少供给甚至不供给。比如城市公交问题,城市公交大都采用交叉补贴机制,即通过广告及热门线路的盈利来补贴冷门线路的亏损,但市场化后众多竞争者尤其是私人部门更热衷于热门线路的营运,对冷门线路缺乏问津,如此发展必将出现奥斯本所说的:“不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗,任何不能赚钱赢利的社会服务都将不复存在。”[2]18而公正是公共服务供给的重要原则,正如罗尔斯所说:“公正是社会制度的首要价值、正像真理是思想体系的首要价值一样。”公共服务市场化使社会公正、公共利益等价值观受到极大威胁。

(二)公共服务市场化带来的腐败问题

腐败与市场没有天然的联系,但在公共服务市场化改革具体实施操作过程中却有可能由于管理疏忽、制度不完善等原因为腐败制造温床。如在政府采购合约中通过向政府官员行贿获得内部消息,从而中标;在国有资产出售过程中官商勾结以大大低于市场价值的价格出售国有资产,形成了对国有企业的掠夺和盗窃,造成新的贫富不均;由于缺乏严格有效的监督系统,政府官员利用职权使承包合同落入自己偏爱的“关系户”手中,官员从中获得私利等等。即使以法律健全著称的美国在公共服务市场化过程中腐败问题也是屡禁不止、层出不穷。在20世纪80年代美国司法部曾秘密展开“歪风行动”,总共收回了2400多万美元的罚金并充公没收,最后判定100多件贪污罪。

(三)公共服务市场化导致的公共责任缺失

从公共服务市场化改革目标来看,市场化要解决三个问题:1.公共服务“提供什么”,界定政府与市场的功能,解决政府要不要撤资及淡出等问题;2.公共服务“提供多少”,了解公众偏好,判断政府要不要权力下放等问题;3.公共服务“如何提供”,了解市场管理手段,选择引入何种市场形式等问题。在市场化过程中无论是解决公共服务“提供什么”、“提供多少”的问题,还是解决“如何提供”的问题,必须清楚地认识到公共服务大多涉及公共利益,市场化并不意味着政府在公共服务方面可推卸公共责任。而现实却是一些政府部门和官员把市场化当作是政府“甩包袱”的好时机,政府责任市场化,完全放弃了对公共服务的监管,导致公共服务价格上涨、服务质量下降等各种问题的产生。

三、出路:明确公共服务市场化中各个主体的职能定位

大量事实表明,公共服务市场化已经是当代政府改革中毋庸置疑的一把利器,不应该也绝不可能仅仅因为公共服务市场化改革中出现了问题就对其大加责难甚至是全盘否定。萨瓦斯说过,“民营化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念,即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。”[3]350公共服务市场化使公共服务由一元化供给向多元化转变,萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提到:“在公共部门的创新方案中,建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴(公民与志愿者),私营部门伙伴,非营利组织伙伴等。”成功伙伴关系的确立能带来更高的生产力、更低的成本以及更佳的社会价值,在成功伙伴关系的建设过程中划清不同的供给主体并明确各自的职能定位,对公共服务健康发展起着重要的保障作用。

(一)政府

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中为政府再造提出了十大原则:起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、卓有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府、以市场为导向的政府。在公共服务市场化中政府必须清楚地认识到“政府转交的是服务项目的提供,而不是服务责任的移交”[2]24,正如学者桑德奎斯特所认为的,真正的市场化并不是政府责任的丧失或转移,转移的仅是通过民间的功能所表现出来的成效。在市场化中建立成功的伙伴关系要具备四个最基本的条件:价值观是否具备足够的共性、创造贡献的潜能能否充分开发、公共服务目标能否达成一致、良好的环境能否维护,而创造这些基本条件的前提就是政府职责能否履行。在公共服务市场化中政府的职责包括:要建立严格的监督体系,通过制定公共服务标准、完善市场准入及退出机制、监督公共服务价格及质量、制定切实可行的技术标准及监管方式等来确保政府的监管责任;建立科学合理的公共财政体系,通过加强收支两条线管理、优化转移支付结构、推进预算管理改革等来确保政府的财政责任;要更新观念,接受公共服务市场化、灵活运用市场化、不断创新公私合作形式确保政府的创新责任;加大宣传力度,通过建立社会组织诚信档案、制定社会组织自律条例、公布公共服务相关信息、举办公共服务知识讲座、开设公众投诉热线等确保政府的引导责任。

(二)私人部门

政治学家林德布洛姆在《政治与市场》一书中提出,市场制度是建立在交换关系上,公共部门是建立在权威关系之上的。虽然传统认知上,私人部门的目标被定格为追逐利润,但随着社会的不断进步,英国经济学家查尔斯·汉迪所提出的“利润只是企业存在的必要而非充分条件”、“盈利只是某种目标的手段”而不是根本目的、企业应该“具有自己的使命”[4]75等观点越来越为世人所认同,私人部门同样要担负社会责任,而且由于功能上的差距,私人部门与政府相比较还拥有其所不具备的比较优势。相对于政府而言,私人部门更具有灵活性、竞争性和高效性。对于公共服务的供给,政府由于财政及资源有限通常只能提供最基本、最大众化的公共服务,对于部分成员的超额需求、个性需求往往无能为力,私人部门可以利用分散决策的优势,由消费者直接付费,更加灵活地满足公众多元化的社会偏好,更具灵活性;公共服务市场化堵塞了公共企业通过财政拨款获得运作资金的途径,公共企业、私人部门、政府等可充分地展开竞争,私人部门能够充分发挥其竞争优势,在追求利益最大化过程中促进生产技术、产品结构和生产组织的不断创新,更具竞争性;私人部门参与公共服务供给,能够激活民间资本,促进财政资源合理配置,减少资源浪费,提高生产效率,更具高效性。

(三)非政府组织

学者萨拉蒙认为非政府组织的出现不是对政府与市场失灵的反映,而是一种提供集体财货和服务的优先机制。在现代国家,非政府组织被喻为“影子政府”,其涉及的公共服务包括收容、救济、医疗、教育、社会服务等众多领域,影响巨大,正如莱斯特·萨拉蒙所言,20世纪70年代以来,公共服务领域出现的变化之一是代表了20世纪最伟大社会创新的公民社会组织积极介入公共服务领域。在公共服务市场化中非政府组织除了直接提供公共服务以外,还应承担更多的社会责任,包括:监督政府与市场,弥补政府及私人部门的不足,公共产品效用的不可分割性及公共产品的“非竞争性、非排他性”注定了市场在公共服务中会出现市场失灵,而政府也不可能完全满足社会的多样性需求,诸多不足促使“第二种政府失灵”出现,非政府组织可有效地弥补市场失灵及政府失灵,在监督政府与市场的同时,更好地满足公众日益增长的多样化公共服务需求;维护良好的社会风范,非政府组织在其发展过程中或者说非政府组织本身形成了一种文化,这就是慈善文化,慈善文化的核心是利他主义价值观,是平等互助的理念,是奉献精神,是对人、自然、社会的关怀和关爱,非政府组织要加大民主、平等、奉献等积极精神的宣传,发扬社会正面的价值观;扩大公共服务的参与渠道,每个公民都有自己的利益要求,相对于强大的政府而言,公众总是处于弱势的,非政府组织作为社会中间组织,代表着一定的利益群体,能够向政府表达各自的主张和要求,同时,政府也可以通过非政府组织平衡社会不同群体间的利益,是政府与公众交流的重要桥梁,为普通公众参与公共服务提供重要途径。

[1](英)亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].郭大力,王亚南,译.北京:商务印书馆,1994.

[2](美)戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁,等译.上海:上海译文出版社,1996.

[3](美)E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等译.北京:中国人民大学出版社,2002.

[4](英)查尔斯·汉迪.超越确定性:组织变革的观念[M].徐华,等译.北京:华夏出版社,2000.