公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象分析及对策思考

方德生

(四川警察学院，四川泸州 646000)

公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象分析及对策思考

方德生

(四川警察学院，四川泸州 646000)

公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象，影响公安高校干部人事档案工作的正常开展。分析公安高校干部人事档案工作主管部门缺位原因，解决公安高校干部人事档案工作主管部门缺位问题，对推动公安高校干部人事档案工作发展具有重要的现实意义。

公安高校人事档案;上级主管部门;缺位思考

公安高校教职工包括管理人员、专业技术人员和工勤人员三个部分，其中管理人员、专业技术人员的人事档案属于干部档案，工勤人员的人事档案属于工人档案。公安高校教职工的主体是管理人员和专业技术人员，工勤人员只占教职工总数的极少数。因此，本文所指公安高校干部人事档案主要指的是公安高校管理人员和专业技术人员的人事档案。

一、公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象及其影响

公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象即公安高校干部人事的上级主管部门因体制性、法规性或主观性等方面的原因，没有将公安高校的干部人事档案工作纳入自己的工作范围，形成的公安高校干部人事档案工作无上级主管部门领导与指导的状态。

公安高校干部人事档案工作中存在的上级主管部门缺位现象，严重影响公安高校干部人事档案工作的正常开展，主要表现在:

(一)国家或省级以上干部人事主管部门制定和颁发的干部人事档案工作法规及其他相关文件，无法及时下发或传达到公安高校组织人事部门，公安高校干部人事档案工作因得不到上级机关有关干部人事档案工作法规及其他相关文件的指导而处于盲目运行状态。

(二)公安高校干部人事档案工作部门及其工作人员，无从知晓和参与上级机关及其相关部门组织、举办的与干部人事档案工作有关的会议、业务培训等活动，难以了解和掌握干部人事档案工作发展动态及其相关信息。

(三)公安高校的干部人事档案目标管理无上级主管部门过问，达标升级工作无法正常开展。

(四)公安高校干部人事档案工作好坏完全取决于公安高校分管领导及组织人事部门的重视程度，缺乏上级主管部门的检查、监督和有效指导。

二、公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象产生的原因

(一)公安高校实行双重管理体制是产生公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象的体制性根源

公安高校的编制属于公安专项编制，实行省级以上公安机关和省级以上教育行政部门共管、干部人事由省级以上公安机关主管的管理体制。双重管理体制下的公安高校干部人事档案工作，往往容易被省级以上公安机关、省级以上教育行政部门忽视或边缘化。省级以上公安机关可以根据《高等学校档案管理办法》“国务院教育行政部门主管全国高校档案工作。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门主管本行政区域内高校档案工作”［1］的规定，认为公安高校干部人事档案工作的上级主管部门应该是省级以上教育行政部门;省级以上教育行政部门也可以根据《干部档案工作条例》“干部档案工作，……由干部主管部门领导与指导”［2］的规定，认为公安高校干部人事档案工作的上级主管部门应该是公安高校干部人事的上级主管部门即省级以上公安机关。最终可能导致的结果是:省级以上公安机关和省级以上教育行政部门相互推诿，都觉得公安高校干部人事档案工作不属于自己的工作范围，都不履行对公安高校干部人事档案工作的领导与指导职责，使公安高校干部人事档案工作成为被上级主管部门遗忘，无上级主管部门主管的盲区或真空地带，形成公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象。

(二)某些省级以上公安机关的干部人事主管部门对省级以上教育行政部门主管高校档案工作规定的误解，是产生公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象的主观性原因

《高等学校档案管理办法》明确规定了省级以上教育行政部门是高校档案工作的主管部门，但如果对高校档案及高校档案工作等范畴作片面性理解，就很容易陷入高校干部人事档案工作应由省级以上教育行政部门主管的认识误区。假如我们将“高校档案”简单地理解为高校所有档案，高校干部人事档案就应列入高校档案范畴，高校干部人事档案工作就成了高校档案工作的组成部分，省级以上教育行政部门既然主管高校档案工作，自然也就要主管高校干部人事档案工作;在干部人事档案已经纳入综合档案室或档案馆管理的高校，干部人事档案工作事实上已经成为高校档案工作的重要内容。某些省级以上公安机关的组织人事部门据此就可以认为:既然高校干部人事档案工作只是高校档案工作的内容之一，《高等学校档案管理办法》又明确规定了省级以上教育行政部门主管本行政区域内高校档案工作，公安高校干部人事档案工作就应该由省级以上教育行政部门主管，省级以上公安机关的干部人事主管部门就可以不再过问公安高校干部人事档案工作。某些省属公安高校在其管理体制由省级公安机关直属变更为省级公安机关和省级教育行政部门共管后，省级公安机关的干部人事主管部门就很少过问或不再过问公安高校的干部人事档案工作，致使公安高校干部人事档案工作出现上级主管部门缺位现象。

(三)干部人事档案法规体系缺陷是产生公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象的法规性因素

《干部档案工作条例》等法规性文件是干部人事档案工作必须遵循的档案法规。但现行的干部人事档案法规在体系上还存在不完善的环节和方面:一是在现行的干部人事档案法规性文件中找不到如何进行双重管理体制下的高校干部人事档案工作，双重管理体制下的高校干部人事档案工作由谁主管的明确依据。尽管我们可以根据对《干部档案工作条例》等法规性文件中的有关规定的理解，推导出谁是双重管理体制单位干部人事档案工作的上级主管部门，但现行干部人事档案法规性文件却没有这方面的明确规定，双重管理体制下的高校的上级主管部门反而都能从现行干部人事档案法规性文件中找到不属于自己主管的依据，这不能不说是现行干部人事档案法规体系的一大漏洞，也是造成高校干部人事档案工作的上级主管部门缺位的一个重要原因。二是现行的干部人事档案法规体系缺少高校干部人事档案工作方面的法规。《干部档案工作条例》等法规性文件主要是对党政机关干部人事档案工作的法规性规定。高校的干部人事档案工作要参照执行，但高校有不同于党政机关的特点，高校干部人事档案工作也应有其不同特点，因此，中共中央组织部、国家档案局在关于印发《干部档案工作条例》的通知中就明确要求:“各地区各部门可根据《干部档案工作条例》等文件规定，结合各自的实际情况，制定具体的管理办法、细则。”［3］高校在贯彻执行《干部档案工作条例》等档案性文件时，也应结合自身特点，制定符合高校实际的有别于党政机关的干部人事档案工作文件，以规范高校干部人事档案工作。然而，在现行的干部人事档案工作法规体系中，除个别省、市制定有这方面的法规性文件外，尚无全国性的高校干部人事档案工作法规性文件，致使高校干部人事档案工作中诸如双重管理体制下高校干部人事档案工作上级主管部门如何确定等问题无法得以规范，这就为产生双重管理体制下高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象留下了法规上的空隙。

三、解决公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象的对策思考

(一)根据《干部档案工作条例》等档案法规的有关规定，明确谁是公安高校干部人事档案工作的上级主管部门

《干部档案工作条例》规定:干部档案工作由干部主管部门领导与指导，县以上的组织人事部门，负责对本地区、本部门、本系统的干部档案工作进行指导、监督和检查。各级党委组织部门，对同级和下级的干部档案工作，在业务上负有监督、检查和指导的责任［4］。按上述规定，干部人事主管部门就是本单位的干部人事档案工作的主管部门，上级干部人事主管部门就是下级单位的干部人事档案工作的上级主管部门;双重管理体制下的单位，其干部人事档案工作的上级主管部门应该是该单位干部人事的上级干部人事主管部门。高校的干部人事主管部门负责领导与指导本校的干部人事档案工作，主管高校干部人事的上级干部人事主管部门就是高校干部人事档案工作的上级主管部门。公安高校干部人事档案工作的上级主管部门是公安高校干部人事的上级主管部门。谁是公安高校干部人事的上级主管部门，谁就是公安高校的干部人事档案工作的上级主管部门，谁就负有领导与指导、检查和监督公安高校干部人事档案工作的职责。省级以上公安机关是公安高校干部人事的上级主管部门，公安高校的干部人事档案工作就应该由省级以上公安机关主管，省级以上公安机关的干部人事主管部门就应负责领导与指导、检查和监督公安高校的干部人事档案工作;省级以上教育行政部门是公安高校干部人事的主管部门，公安高校的干部人事档案工作就应该由省级以上教育行政部门主管，省级以上教育行政部门的干部人事主管部门就应负责领导与指导、检查和监督公安高校的干部人事档案工作。

(二)根据《高等学校档案管理办法》等档案法规的有关规定，明确界定教育行政部门主管高校档案工作的内涵

《高等学校档案管理办法》第二条明确规定:“本办法所称的高等学校档案，是指高等学校从事招生、教学、科研、管理等活动直接形成的对学生、学校和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式、载体的历史记录。”［5］《办法》为高校档案下的这个定义，并没有将高校教职工人事档案纳入高校档案范围。《办法》所称的高校档案指的是不包含高校教职工人事档案在内的高校其他档案如党群档案、行政档案、科研档案、教学档案、学生档案等;高校档案工作指的是除高校教职工人事档案工作之外的高校其他档案工作。根据《干部档案工作条例》等档案法规的有关规定，高校干部人事档案可以列入高校档案范畴，纳入综合档案管理机构管理。但高校干部人事档案是一种不同于高校其他档案的特殊档案。高校干部人事档案与高校其他档案相比，不仅在立卷单位、管理方法、服务方向等方面存在较大差异，而且有着质的区别。高校其他档案反映的是高校教学、科研、管理等方面活动的历史记录，高校干部人事档案反映的是高校教职工个人成长的历史记录。正因为如此，《高等学校档案管理办法》只是将学生档案列入高校档案范畴，而没有明确将高校教职工人事档案工作列入高校档案工作范围，更没有明确规定教职工人事档案必须纳入高校综合档案管理机构管理;只是在某些省级教育行政部门制定的《高等学校档案管理办法》实施细则或实施办法中，明确将教职工人事档案作为人事类列入高校档案归档范围，提倡、鼓励高校实行纳入管理，如《四川省＜高等学校档案管理办法＞实施细则》等［6］;但即使是实行纳入综合档案管理机构管理的单位，“其干部档案要固定专人管理，业务工作要接受本单位组织人事部门的领导和上级有关业务部门的检查指导”［7］。中组部、国家档案局在关于印发《干部档案工作条例》的通知中明确指出:“经中央组织部和国家档案局研究决定，干部档案工作纳入全国档案工作管理体系。今后，干部档案的具体管理和干部档案工作的领导与指导，仍以各级党委组织部门为主，各级档案行政管理部门按《中华人民共和国档案法》等有关规定，进行宏观管理和协调工作。”［8］因此，高校干部人事档案纳入综合档案室或档案馆管理，既不会改变干部人事档案的本质属性，也不会改变干部人事档案的主管部门，更不会影响本单位干部人事主管部门及其上级干部人事主管部门履行领导与指导高校干部人事档案工作的职责。

根据《高等学校档案管理办法》、《干部档案工作条例》等档案法规性文件中的有关规定，省级以上教育行政部门主管本行政区域内的高校(除干部人事档案工作之外)档案工作;省级以上教育行政部门可以主管干部人事由本部门主管的直属或非直属高校的干部人事档案工作，但不能主管干部人事不属于本部门主管的高校干部人事档案工作，干部人事上级主管部门是非省级以上教育行政部门的其它部门的高校干部人事档案工作只能由其干部人事的上级主管部门主管。

(三)健全和完善干部人事档案法规体系，从制度和机制上规范高校干部人事档案管理，从根本上解决双重管理体制下的公安高校干部人事档案工作上级主管部门缺位问题

档案法规不完善是产生高校干部人事档案工作的上级主管部门缺位现象的重要原因。因此，要从根本上解决公安高校干部人事档案工作的上级主管部门缺位问题，必须加强干部人事档案法规建设，健全和完善现行干部人事档案法规存在的薄弱环节和方面，特别是需要结合高校的实际情况，制定和出台《高等学校干部人事档案管理办法》，从制度和机制上明确双重管理体制下的高校干部人事档案工作由谁主管问题，规范高校干部人事档案工作，从根本上消除形成高校干部人事档案工作上级主管部门缺位现象的法规性因素。

(四)档案行政管理部门应加强干部人事档案工作的宏观管理和组织协调，减少或避免干部人事档案工作上级主管部门缺位现象产生

根据《干部档案工作条例》、《中华人民共和国档案法》、《高等学校档案管理办法》等档案法规的有关规定，国家各级档案行政管理部门负有对干部人事档案工作进行宏观管理和组织协调，对同级部门或单位的干部人事档案工作进行监督、指导的职责。省级以上档案行政管理部门应该加强对高校干部人事档案工作的检查、监督和指导，及时发现和协调解决双重管理体制下的高校上级主管部门在谁主管高校干部人事档案工作问题上相互推诿问题，防止和纠正高校干部人事档案工作中出现的上级主管部门缺位现象。

［1］［5］周济，杨冬权．中华人民共和国教育部令第27号［EB/OL］．http://www．gov．cn/flfg/2008 － 09/12/content_1093980．htm．

［2］［3］［4］［7］［8］《中共中央组织部 国家档案局关于印发干部档案工作条例的通知》［EB/OL］．http://www．people．com．cn/item/flfgk/gwyfg/1991/L35101199107．html．

［6］四川省教育厅四川省档案局关于印发《四川省〈高等学校档案管理办法〉实施细则(试行)》的通知［EB/OL］．http://www．cdarchive．chengdu．gov．cn/TextPage/Show．aspx/2765．

Analysis of Supervisory Vacancy from Upper Organs in Personnel Archiving Work in Police Colleges

FANG De－sheng

(Sichan Police College，Luzhou China 646000)

The supervisory vacancy from upper organs in personnel archiving work negatively affects the smooth going of such work in police colleges．It is of practical significance for the development of archiving work to have a proper analysis of the causes for the vacancy and a good understanding of relevant solutions．

Personnel archiving work in police colleges;Superior departments;Thought on supervisory vacancy

D631

A

1008－2433(2011)04－0122－04

2011－05－18

方德生(1958—)，男，重庆巫山人，四川警察学院副研究馆员。