我国农村集体土地使用权流转中存在的问题与完善建议

江西财经大学法学院 严剑冰

我国农村集体土地使用权流转中存在的问题与完善建议

江西财经大学法学院 严剑冰

土地是社会经济、政治的根源。土地的稀缺性和重要性要求我们必须有一整套有效的制度来保证它的充分合理利用，以利于社会的发展。随着我国经济的迅速发展，城市化进程也日益加速，加之我国庞大的人口数量，如何保证18亿耕地的红线下满足社会发展对土地的需求，是一个十分棘手的问题。长期以来，农村集体土地由于产权歧视以及集体土地产权制度固有的缺陷，在利用和管理上存在诸多问题，影响了对其的合理有效利用。如何进一步提高农村集体土地的利用效率，对其在使用机制上进行合理改革，使其以有效形式进入市场进行流转，并对其的使用权进行合理规范，是当前形势下需要认真研究和探索的问题。本文，笔者以农村集体土地产权制度的核心问题——集体土地的使用权流转——为切入点，就农村集体土地使用权流转中出现的问题作一探讨。

一、我国农村集体土地使用权流转的历史与现行法律规定

农村集体土地使用权的流转，主要包括农用地的内部流转（指由已承包土地的农户在自愿的基础上，将该土地的使用权在一定的限期内转让给其他单位和个人）和农村集体非农建设用地的流转。

1.农村集体土地使用权流转制度的历史。我国农用土地的流转始见于1985年沿海地区承包土地经营权的自发性流传，进而向内地蔓延。可以说，土地流转是生产力发展的结果。农村实行家庭联产承包责任制后，劳动生产率有了很大提高，出现了大量的农村富余劳动力，但由于农业效益比较低，农村劳动力开始逐年转移，农民们纷纷弃田外出打工。为了适应农村生产力的发展，土地流转在一些地方悄然兴起。它是我国农村在家庭联产承包制度的基础上的一项重大制度创新。1984年，中共中央1号文件规定土地承包期15年不变，明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中，对转出土地使用权的农户应当给予适当经济补偿。1993年，国务院11号文件提出，在原定的承包期到期后，再延长30年不变，更加明确了承包期内土地使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转。1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对不许以“两田制”为名收回农户部分承包土地，以及承包期内个别农户调整土地承包关系等又作出了一系列明确的政策规定。1998年，十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，重申土地使用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则，不得以任何理由强制农户转让。2001年，中央18号文件除了进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”和“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”外，还对农民土地使用权的流转作出了更具体的规定，如为稳定农业、稳定农村，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地流转应当主要在农户间进行等。

2.农村集体土地使用权流转的现行法律规定。我国于1988年制定并于1998年修订的《土地管理法》有关于土地使用权可以依法有偿转让的规定。《土地管理法》第2条规定，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定。2003年3月1日起正式实施的《农村土地承包法》中第32—50条，具体规定了农村土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股、抵押或其他方式进行流转，但流转的原则限制有：平等协商、自愿有偿，不受干涉原则；不改变土地所有权性质及土地用途原则；期限不超过承包期剩余期限原则；受让方须具有农业经营能力原则；同等条件下，本集体组织成员享有优先权原则。2007年公布的《物权法》第128条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。第133条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。

二、我国农村集体土地使用权流转中出现的问题

虽然我国农村集体土地使用权制度经历了一个从无到有，从不规范到日渐规范的过程，但长期以来僵硬的土地政策决定了土地很难通过市场的方式实现自由流转，现行的土地流转制度与政策还存在诸多缺陷与不足。

1.土地流转比较盲目。对于普通农民而言，土地是作为一种生产资料用来保障农民的生产生活的。随着经济的发展，农村集体土地流转在全国兴起。但是，土地流转供求信息在传递方面却存在混乱。有的农民只是口头协议，或虽有协议，但在双方的权利义务、土地的农业用途等方面未说明清楚，从而导致农村土地承包纠纷。

2.个别地方违背农户意愿，以行政方式强制推行土地经营权流转，改变土地的农业用途。尽管国家规定第2轮土地承包期再延长30年，一再强调土地承包关系要保持稳定，但一些地方依然通过行政方式或以其他方式对土地关系进行调整。尤其是近年来，随着城镇化的推进，少数地方出现了政府非法批地，通过“以租代征”等形式非法占用农村集体土地，或者以非法低价出让农村集体土地等现象。

3.土地流转存在诸多限制。

（1）流转身份上的限制。目前，农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部。《土地承包法》48条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格限制。

（2）流转条件上的限制。从土地承包经营权的转让来讲，农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让须经发包人同意，但这与土地承包经营权的物权性质不符。农村土地承包经营权的物权性质，决定了应赋予承包经营人完整的土地使用权。土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一起构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。“转让须得发包方同意”实际上将土地转让过程的处分权赋予发包方，而承包方作为真正权利人却对自己的权利没有决定性的发言权。

（3）流转方式上的限制。《物权法》184条第2项规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不可抵押，但法律规定可以抵押的除外。可见，现行立法对家庭承包的土地能否抵押持否定态度。土地作为具有流动性和担保价值的财产性资源，需要挖掘其多元化利用途径，以实现价值的最大化。

三、完善我国农村集体土地使用权流转制度的建议

1.建立农村集体土地使用权流转法律制度。我国应以《宪法》为根本，以《物权法》等法律法规的相关规定为基础，规制农村集体土地使用权的流转。应明确农村集体土地使用权的物权属性，确立农村建设用地使用权的流转规定，实现符合公共利益需要的土地通过国家征收征用，采用“转权让利”的方式流转，其他用途的土地采取“保全让利”的方式进行流转。

2.规范政府角色定位和管理内容。在集体土地使用权流转过程中，政府土地主管部门必须准确界定自身角色和职能，不宜介入本属产权人的事务。作为服务人民的主体，政府应做到简化管理程序，健全产权登记、价值评估等制度，提供优质服务，加强监督管理。此外，还应参照国有土地交易制度，建立集中有形的土地交易市场，防止腐败滋生。

3.完善农村集体土地使用权流转运行机制。

（1）建立公平的农地价格制度。各地应根据房地产时价，运用科学方法，确定与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价，并由有关单位定期公布。

（2）健全地价评估制度。由具有评估资格的地价评估部门和单位评定地价，并报土地管理部门或其他有关部门审定。

（3）农用地市场公开化、契约化、法治化、货币化。提高农用地市场价格透明度，保障农村集体土地所有者的利益。

（4）完善农村社会保障机制。建立以集体和农户自我保障为基础，政府给予一定扶持的社会保障机制，促进农村合作医疗、养老等社会保险体系的完善；对已流转土地并进入二、三产业就业的农户或在城市居住的农户，应尽早建立失业保险和养老保险制度；对农村孤寡残老、特困户等特殊群体，提供最低生活保障。

综上，通过对农村集体土地使用权流转的分析，我们发现在这方面还存在很多问题，而农村集体土地使用权流转制度的完善应从各地的实际情况出发，取长补短，互相借鉴，以推动农村集体土地使用权流转制度建设，实现农村集体土地的健康、有序、协调、稳定发展。