郭步尧
(海南大学应用科技学院,海南海口 571101)
论我国旅游监管法律制度的完善
郭步尧
(海南大学应用科技学院,海南海口 571101)
我国旅游监管法律制度现状仍存在一些不完善的地方,远不能满足快速发展的旅游市场监管的需要。为完善我国旅游监管法律制度建议从以下方面着手:完善旅游监管法律体系;健全旅游行业协会体系;合理分配监管主体的监管职能;完善旅游行业标准化建设。
旅游立法;旅游监管;监管模式
2009年12月1日,国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》(以下简称《意见》),明确提出了新时期旅游业在国民经济和社会发展中的新的战略地位和任务要求:“要把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。旅游市场能否健康快速发展取决于旅游法制环境建设状况。加强旅游市场监管,规范旅游市场行为,是实现《意见》目标任务的重要保障。要落实地方政府、经营主体、相关部门的监管责任;健全旅游监管体系,完善旅游质量监管机构,加强旅游服务质量监督管理和旅游投诉处理[1]。这对我国旅游监管法律制度建设提出了更高要求。
(一)我国旅游监管立法现状
我国旅游监管法律体系主要有以下几个内容:
1.全国人大及其常委会制定的旅游相关法律如《中华人民共和国自然资源保护法》《中华人民共和国公民出入境管理法》《中华人民共和国文物保护法》等。
2.国务院制定的旅游行政法规如《旅行社管理条例》《导游人员管理条例》《风景名胜区条例》等。
3.旅游部门制定的行政规章如国家旅游局《旅游投诉处理办法》《旅游景区质量等级评定管理办法》等。
4.地方旅游法规和地方旅游规章地方旅游法规如《海南省旅游管理条例》《上海市旅游条例》《天津市旅游业管理办法》等;地方旅游规章如:《上海市导游人员管理办法》《深圳市“一日游”管理办法》《青岛市旅游投诉规定》等。
5.旅游国家标准和行业标准旅游国家标准和行业标准也是旅游市场监管的重要依据。目前我国已发布实施的国家标准和行业标准有20余项,国家标准如:《导游服务质量》(GB/T 15971-1995)、《旅游区(点)质量等级的划分与评定》(GB/T 17775-2003)、《旅游饭店星级的划分与评定》(GB/T 14308-2003)等;行业标准如:《旅游车服务质量》(LB/T 002-1995)、《旅行社国内旅游服务质量要求》(LB/T 004-1997)、《旅行社出境旅游服务质量》(LB/T 005-2002)等;(6)旅游国际条约和惯例。作为WTO成员国,我国旅游服务业适用GATS的基本原则。
(二)我国旅游监管法制存在的问题
目前,我国旅游监管地方法规体系已基本成形,这为旅游监管法律制度的完善提供了支持。但随着旅游业的快速发展和立法本身具有的相对滞后性,现有的旅游监管法律体系仍存在不少问题,远不能适应旅游业发展需要,主要表现在以下几个方面:
1.监管法律依据未形成体系目前,虽然己经制定了一系列法律法规对旅游市场进行规制,但从立法层次看,还没有一部总的旅游法典,不能从根本上对国家发展旅游业的原则和措施做出规定,也没有对旅游业所涉及的各方面关系做出约束和调整。从立法范围上,尽管国家旅游局以部门规章的形式对旅游行业的许多方面做出了规范,但立法层次较低,调整范围有限。为适应旅游市场管理需求,大多数地方出台了综合性的旅游地方法规,但由于缺乏国家层面综合性旅游法的引导,各地立法水平参差不齐,内容不一。
2.监管运行模式缺乏效率国家旅游局是对全国旅游业进行统一行业管理的国务院直属机构,而各地旅游行政主管部门与相关职能部门之间的监管分工主要有三种模式:
(1)以旅游管理(发展)委员会为主的模式撤销旅游局,成立旅游管理委员会,建立以相关部门共同介入的管理机构,如上海市旅游管理委员会模式、海南省旅游发展委员会模式。
(2)以旅游局为主的模式 旅游局负责旅游行业管理和下属企业的发展,相关职能部门在各自职责范围内行使管理权,我国很多地方采用这种模式。
(3)委员会与旅游局并存 成立旅游发展委员会,统管旅游业发展及所有相关事宜,同时保留原来的旅游局。三种模式中,第一种模式多部门协调配合,最终结果是监管不作为;第二种模式突出旅游行政主管部门的主导地位,很难实现多部门协调监管,容易产生监管越权;第三种模式是前两种模式的简单结合,也未能从根本上解决监管职能不能有效发挥的问题。
3.监管职能部门涉及众多旅游市场涉及多领域多层面,对旅游市场的监管包括对旅游市场主体的设立、运营、处罚,旅游从业人员资格的取得与管理,旅游消费者保护与管理,旅游资源开发、利用和保护,旅游纠纷解决机制等。不同监管内容分别由不同部门来行使监管权,如旅行社设立的名称预先核准由工商行政管理部门出具,导游人员资格证书核发由国家旅游局统一管理,森林资源保护由林业行政部门管理,旅游者出入境由公安部门管理,饮食卫生由卫生行政部门管理,等等。部分之间职责权限不明晰、不协调,容易导致多头管理与交叉管理。
4.监管规范依据不能协调以食品卫生为例,卫生监督机构、技术监督机构、防疫机构以及工商管理机构等均有权进行监管,各自依据的法律有《食品卫生法》《产品质量法》《公共场所卫生管理条例》《消费者权益保护法》《安全生产法》《清洁生产促进法》,这些规定之间存在的不协调给监管带来诸多不便,严重影响了监督效率。除了法律、行政法规和部门规章外,更多的监管依据是地方性旅游规范,如《北京市旅游管理条例》《上海市旅游条例》《海南省旅游条例》等。由于各地经济发展水平和旅游市场开发角度和层次有所不同,加之各地立法水平参差不齐,导致地方性旅游法规立法缺乏统一性和协调性,给监管带来一定困难。
国外旅游发达国家的旅游市场监管立法有以下几个特点:
(一)有较为完备的旅游法律体系
旅游业发达国家均有比较完善的旅游监管法律体系,在颁布旅游基本法的同时,不断完善旅游专项立法,为旅游市场监管提供了基本法则和执法依据。目前,世界上有60多个国家颁布了旅游基本法。如日本《观光立国推进基本法》(2006年)、英国《旅游发展法》(1969年)、美国《全国旅游政策法》(1979年)等。作为旅游发达国家的日本,其旅游法律体系较为完备,具有包括旅游基本法、旅游专项法和旅游相关法在内的旅游法律法规体系。2006年,日本对《旅游基本法》(1953年)进行全面修定,推出《旅游立国推进基本法》。除旅游基本法外,还制定了《旅行业法》(1952年)、《翻译导游法》(1949年)、《国际旅游事业促进法》(1949年)、《国际旅馆整顿法》(1949年)、《整顿旅游区域促进游客来访及住宿法》(2008年)、《促进外国游客旅行容易振兴国际旅游法》(1997年)等一系列旅游法律法规,调整范围涉及旅行社、导游、旅馆、城市景观和规划、国土利用和保护、自然资源开发和保护以及交通、食品等,为监管提供了有力的规范依据。
(二)有相对合理的旅游监管模式
据世界旅游组织统计,大约有68%的国家在中央政府机构中设旅游主管部门,约31%的国家则由大型国营公司行使旅游监管职权,极个别国家由私人企业经营旅游业[2](P57)。监管模式主要有以下几种:
1.旅游委员会模式在政府机构设置专门的旅游委员会,由政府主管工作的首长或副职直接领导,与旅游有关的其他部门均参加。委员会的主要功能是通过协调部门之间关系来指导旅游工作。在政府机构中还设有领导旅游工作的具体机构,如墨西哥、澳大利亚、日本、马来西亚、瑞士、泰国等国家均实行这种管理模式[3](P98-99)。
2.混合职能部门模式将政府管理旅游市场的职能和其他相关职能结合起来,成立一个专门的旅游管理部门,统一协调和管理旅游与其他部门的相关事务。实行这种模式的国家有加拿大、西班牙、意大利、韩国、新加坡、印度、埃及等。
3.旅游局模式在中央机关中按主管业务范围成立部门,专门负责全国旅游业管理。发展中国家多实行这种模式,如朝鲜、尼泊尔、叙利亚、阿尔及利亚、黎巴嫩、坦桑尼亚等。
4.其他模式有些国家的旅游管理机构不属于政府部门序列,有的由大型国营公司管理旅游业,有的由私人企业经营管理。目前世界上有30多个国家和地区采用这种模式。从实现旅游市场监管职能的主体角度看,上述前两种模式妥善分配旅游市场监管的多元化职能,能够实现旅游市场监管目标。第三种模式没有通过联合监管实现多元职能,使旅游市场监管部分职能未能实现。
(三)赋予旅游行业组织监管职能
大多数旅游业发达的国家,在国家专门机关对旅游业进行监管的同时,重视行业组织监管作用。新西兰、爱尔兰等国家取消了原有的旅行社许可经营制度,将饭店、餐馆的等级划分职能交由行业协会来执行;希腊、法国的旅游行业组织与国家旅游管理机构密切配合,共同行使监管职权,形成健康有序的旅游市场运行机制;韩国有较为健全的旅游市场监管体系,监管机构包括:国家旅游决策机构—旅游事业审议委员会、中央政府管理部门—旅游局、半官方机构—观光旅行社及行业自律机构—旅游协会[3](P112),监管职能在旅游行政主管部门与行业协会、半官方机构之间进行分配和整合,监管职责明确、层次分明、协调有序;日本更是明确赋予旅游协会旅游市场监管职能,成为推动旅游业发展的重要保证。
综观各国立法,大凡旅游业发达的国家均有较完善的法律体系。除制定旅游基本法外,还颁布各项旅游专项法对旅游市场进行调整;设置相对合理的旅游监管机构,履行旅游监管职责;重视行业协会在监管中的重要作用,赋予行业组织一定的监管职能。这些做法对我国旅游监管制度完善有着重要借鉴意义。
(一)完善旅游监管法律体系
在国家现行立法制度之下,旅游行业的综合性与国家行政立法的专门性和部门局限性之间存在着一定矛盾,从而增加了旅游立法工作的难度。但旅游业要有更好的发展,就必须要有更高层次、更大范围的法律保障[4](P187)。健全的旅游法律规范是旅游市场监管的重要保证,加强旅游市场监管必须完善我国旅游立法体系,而制定旅游基本法是完善立法体系的首要任务。旅游基本法作为调整旅游法律关系的法典,要明确旅游业在国民经济中的地位和作用,明确旅游法律关系主体的权利和义务、旅游行政管理机构及职责、旅游行业协会地位和作用等内容;对旅游监管进行原则性规定,如旅游市场监管宗旨和原则,旅游市场监管模式等;明确行业组织地位,赋予旅游行业协会相关监管职能,加强行业协会在市场规范与管理方面的作用。同时,相关部门应尽快将旅游法规纳入立法计划,制定和完善实施细则,使旅游市场监管法律规范更具有可操作性。还要建立和完善实现旅游市场监管的相关具体制度,如旅游质量认证制度、旅游经营者信用监管制度、景点限入制度、旅游标准化管理制度、旅游产品最高指导价制度等。
(二)健全旅游行业协会体系
目前我国已经初步建立起旅游行业协会体系,但是旅游行业协会效能发挥不是很明显,职能发挥不到位。随着我国旅游行业管理体制由政府主导型向市场主导型的渐进演变,行业协会将逐渐取代政府部分监管职能。必须明确行业协会的法律地位和作用,使行业协会在沟通政府与市场等方面发挥重要作用。许多旅游发达国家的旅游服务标准都是由民间机构制定。旅游基本法就旅游行业协会性质、设立条件、活动范围、管理监督机制和法律责任等作出规定,并明确赋予行业协会行使部分监管职能。目前,旅游发达国家呈现出政府逐步放松对旅游业管制的趋势,在立法中赋予旅游行业协会监管主体资格,使行业协会在旅游市场监管中发挥越来越重要的作用。针对我国行业协会目前的性质和法律地位,可以通过行政授权,将部分行业管理事项交予协会行使,让行业协会承担部分监管职能,使其自律、协调和监督功能得以充分发挥。
(三)合理分配监管主体的监管职能
旅游市场监管主体为旅游行政管理机关,鉴于行业协会承担部分监管职能具有可行性,旅游行政管理机关通过授权将部分监管职能赋予旅游行业协会来行使,这样行业协会对旅游市场也行使一定的监管权。
1.旅游行政管理机关与行业协会之间监管职能的合理分配对市场的监管大体就是经济性监管和社会性监管,旅游监管职能也不例外。对于行政性监管职能和重要的经济性监管职能,应当由对旅游行业具有高度专业性和权威性的旅游行政主管部门承担,而社会性监管职能可以由旅游行业协会承担,如旅游企业等级划分、认证、游客利益保护以及一些次要的经济监管职能。
2.旅游行政管理机关之间监管职能的协调旅游行政管理机关包括旅游行政主管机关与相关职能部门。旅游行政主管机关是旅游市场监管的中心,相关行政职能部门在管理职责范围内也可以直接行使监管职权,如工商管理部门,卫生行政管理部门等。就地方政府而言,在省、自治区、直辖市设置“旅游委员会”,作为主管旅游工作的政府组成部门,统筹协调旅游业发展,负责实施旅游市场秩序管理,规范旅游企业经营行为和旅游从业人员服务行为,特别是协调好旅游行政主管机关与相关职能部门之间的权责分配,避免越权执法或行政不作为。
(四)完善旅游行业标准化建设
随着我国旅游业的迅猛发展和市场经济的不断深入,旅游标准化工作已成为旅游管理工作的重要手段之一。为加快推动旅游标准化工作的开展,促进旅游标准化建设,全面提高旅游服务质量和管理水平,2000年国家旅游局制定了《旅游标准化工作管理暂行办法》。目前,旅游行业标准在规范旅游市场秩序、提高旅游服务质量和保障旅游者权益等方面,起到了积极促进作用。随着旅游市场的发展,旅游业标准的出台往往滞后于旅游市场管理的需要,要根据管理的实际需求,有针对、有侧重地完善原有标准、制定新的标准。各地可根据《全国旅游业标准体系表》,结合当地旅游市场发展实际,建立框架合理、分类科学、覆盖较全面的地方旅游业标准体系。
特别是开展国家级旅游服务标准化试点,在遵守国家标准、行业标准基础上,要建立和完善地方行业标准,实行旅游行业标准化。如海南省三亚市,可将老年旅游服务规范、农家乐星级评定标、乡村旅游酒店设施与服务规范、家庭旅馆服务质量标准与评定、一日游标准、国际旅游岛饭店中英文菜名规范、生态旅游区管理标准等一系列服务标准纳入地方《旅游业标准体系表》中,按照程序尽快制定相应标准。另外,随着旅游市场国际化水平的不断推进,旅游行业将更多实行国际通行标准。要进一步加强国际间的交流与沟通,使旅游标准化工作与国际接轨,用国际标准规范旅游市场。
[1]《国务院关于加快发展旅游业的意见》[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2009-12/03/content_1479523.htm,2009-12-03.
[2]杨富斌,王天星.西方国家旅游法律法规汇编[M].北京:社会科学文献出版社,2005.
[3]韩玉灵.旅游法规教程[M].大连:东北财经大学出版社,2004.
[4]魏小安,韩健民.旅游强国之路[M].北京:中国旅游出版社,2003.
On Improvement of the Tourism Supervision Legal System
GUO Bu-yao
(College of Applied Science and Technology,Hainan University,Haikou 571101,China)
This article studies the present tourism supervision legal system of our country.It points out that there are some imperfections in the legal system,which cannot meet the needs of supervision for the rapid development of tourism.It analysizes the tourism supervision system of developed countries,and gives advice on how to improve the supervision legal system of tourist market in China.
Tourism legislation;Tourism supervision;Supervision mode
D923.99
A
1009-9743(2011)03-0152-04
2011-05-30
郭步尧(1972—),男,汉族,山西朔州人。海南大学应用科技学院讲师。主要研究方向:行政法、环境法、旅游法。
2011年海南省教育厅高等学校科学研究项目“海南旅游法制建设问题研究”(项目编号:Hjsk2011-01)阶段性研究成果。
(责任编辑:李 欢)