完善我国节能法律法规的若干思考

丁嵘

(中国矿业大学文法学院，江苏徐州221116)

完善我国节能法律法规的若干思考

丁嵘

(中国矿业大学文法学院，江苏徐州221116)

能源是国家的硬实力，能否科学实施能源战略关系到国家兴衰成败。建立、完善能源法律制度和节约能源法律制度是促进我国经济繁荣发展的重要组成部分。分析节能法制建设情况及存在的问题，通过完善政府、企业、市场等节能机制，使节能工作纳入到法制化的轨道，改变节能落后的局面，更加有效地促进节能工作。

能源;节约能源法律;法制化

一、节能的紧迫性和必要性

能源是经济发展的重要因素，但能源在利用的过程中也无可避免地产生了污染物，这也就意味着经济要高效发展就必须节约能源。可以说，节能直接关系到我国经济平稳、快速、可持续发展，它是我国转变经济增长方式的突破口和重要抓手。节能不仅能够减少能源浪费和消耗，突破资源瓶颈，缓解能源压力，保障我国能源安全，而且是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措，是建设资源节约型、环境友好型社会建设的必然选择，是推进经济结构调整、转变经济增长方式的必由之路，是维护中华民族长远利益的必然要求。

目前世界各国通行的做法是运用法律手段规范和调节能源开发利用活动。能源已成为制约我国经济和社会发展的瓶颈，因而迫切需要运用法律调控机制来解决能源问题。如何科学合理地开发利用能源，能源法发挥着重要的规制作用。对于推动企业节能，单纯依靠市场调节往往失灵，法律强制手段必须发挥作用。我们以往管理能源，喜欢运用政府的红头文件来规范，重能源政策而轻能源法律。事实上，我们应该崇尚能源法制观念，逐步减少靠红头文件规范能源工作，通过节能法律解决现实重大能源问题。我们一定要改变重政策轻法律的、重开发轻节约的趋势，提高能源的利用效率［1］(P69)。

二、节能法律制度的历史与现状

中国的节能工作重心随着经济体制改革的变化而变化。1980年，中国第一次开始开展节能减排的工作，当时改革开放政策已定，中国的工作重心是经济建设。但由于电力的短缺，许多企业不能正常运行。因此，缓解能源(特别是电力)供应紧张成了政府节能工作的重心。在这样的情形下，政府主要围绕企业能源生产和技术创新、企业能源供应管理等方面制定节能制度。

20世纪90年代以后，在市场经济大潮下，中国的经济体制也随之变化，在技术进步、经济发展的前提下，能源、电力供应压力有所缓解。为了适应市场经济体制的发展，政府的节能工作中心开始向市场转变，促使节能法律法规与市场机制相协调。在这一阶段中，国家制定了一系列节约能源法律法规，主要有《节约能源法》、《可再生能源法》、《重点单位节能管理办法》、《节能产品认证管理办法》等。

三、节能法律存在的问题

(一)我国节能减排法律体系的缺陷

我国能源法律法规建设已经取得重大成绩，体系雏形基本完成。但由于我国能源立法十分薄弱，现行的各种法律法规还不能适应未来社会高效、清洁、经济、安全能源体系的要求［2］。能源基本法、石油天然气法、原子能法等方面的法律还是空白，能源体系在结构、内容和协调等方面也存在缺陷。主要表现为:现行法律法规缺乏可操作;能源领域的宏观调控、能源结构调整缺少法律依据;能源发展改革滞后和不到位等。

(二)政府节能管理存在的问题

政府在建立健全节能法律法规、加强节能降耗管理、建立节能减排长效综合管理机制等节能工作中取得了一定的成绩，但受观念和制度等因素的影响，再加上政府机构节能涉及建筑节能改造、政府节能采购、改善节能管理等许多方面，在这些方面面临着一些突出的问题。例如:节能管理体制不健全，缺乏鼓励政策，没有建立起政府节能工程配套措施［3］(P120)。

(三)企业节能管理存在的问题

企业是国家经济实力的基础，节能不仅是每一个企业应当承担的社会责任，而且是其提高竞争力、实现又好又快和可持续发展的必选之路。企业节能管理应该充分发挥市场配置资源的基础性作用，实现能源的合理使用和优化配置;重点建立健全资源节约责任制;大力推行清洁生产和使用节能产品。但是，还存在许多需要解决的问题，比如:企业节能涉及的部门多、环节多，部门之间的协调性差，配套设施也不完善。另外，企业的节能管理制度不够健全，不能够深入贯彻执行国家的能源法律、政策和技术标准。

(四)公众参与节能存在的问题

节能不仅是企业的责任，也与我们每个人的生活息息相关，没有全社会的参与，节能的目标是不可能实现的。公众参与节能制度在国际社会和一些国家已经取得很好的实践效果，它不仅可以普及有关资源节约的法律法规，还可以增强全民的节约意识，改变居民的生活习惯。中国也在立法中作出了关于公众参与的规定，但效果并不理想，公众关于节能减排的意识依然很淡薄，同时节能法律的约束力也有待进一步的加强［4］。

(五)节能技术创新制度存在的问题

科学技术是第一生产力，节能也不例外。但由于我国企业的节能技术开发能力比较薄弱，没有形成自己的核心力量，创新能力也不足，再加上企业对技术创新没有给予足够的重视和资金投入;官产学或产学研之间缺乏密切合作，没有形成合力;相应的创新服务体系尚未形成。因此企业作为技术创新主体的地位也未真正确立。

四、完善节能法律制度的对策

(一)完善节能法律制度以及相关的法律法规

首先，建立和健全节能的法律法规体系。加快完善节能法律法规体系;提高处罚标准，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题;积极推动节约能源法、循环经济法、水污染防治法等法律的制定及修订工作;加快民用建筑节能、废旧家用电器回收处理管理、固定资产投资项目节能评估和审查管理、环保设施运营监督管理、排污许可、家禽养殖污染防治、城市排水和污水管理、电网调度管理等方面行政法规的制定;抓紧完成节能监督管理、重点用能单位节能管理、节约用电管理、二氧化硫排污交易管理等行政规章的制定及修订工作［5］(P45)。

其次，加快制定相关法律法规和标准。在加大加快循环经济立法进程的同时，相关部门也要抓紧研究配套法规和标准。制定和实施强制性、超前性能效标准，包括主要工业耗能设备、家用电器、照明器具、机动车等能效标准。组织修订和完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准，加快制定建筑物制冷、采暖温度控制标准等。当前重点是加快制定机动车燃油标准和经济性限制标准，同时建立和实施机动车燃油经济性申报、标识、公布三项制度。

(二)完善政府的节能

各级政府应该加强节能的宏观调控和公共服务职能，推行“绿色行政”，建设“节能型机关”;加强节能降耗的领导和管理;推动节能技术进步和循环经济发展;加强固定资产投资项目节能评估和审查;合理界定政府节能职能和地位;改革现行节能政府管制制度，使其与市场经济条件下的管理理念相适应，实现政府职能的重新定位，逐步从竞争性领域走出来，向服务型政府方向转变，营造一个公平有序的竞争秩序，为我国能源发展创造一个良好的外部环境［6］(P76)。

(三)完善企业的节能

由于企业节能管理不同于政府节能主管部门的节能管理，要加强企业节能管理，深化企业改革，以市场为导向充分发挥市场资源配置的基础性地位;开展节能宣传教育，组织节能培训;正确处理生产经营与节能减排的关系，把节能真正融入企业的发展战略、管理体系和日常经营活动中，推动企业向生态环保型产业发展，提高能源效率，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

(四)完善公众参与制度

公民是节能工作最广的主体，如何提高广大公民的节能意识是做好节能工作的根本。因此每个公民要从国家发展战略和全局的高度，充分认识加快建设节约型社会的重要性和紧迫性，深刻领会节能节电对保障和促进国民可持续发展的重要意义，增强资源忧患意识，自觉严守节能节电政策法规［7］。

一要加强节能减排宣传。要利用各种宣传手段，加大对节约能源的宣传力度，建设节约文化，树立节约风尚，倡导节约文明，曝光浪费现象，引导社会公众节约能源资源，从自身做起，从身边小事做起，从现在做起。

二要发布公民节约行为准则，宣传节能知识。设立节能能源机构负责组织全国节能知识宣传，并建立专门的节能知识网站。在中央机关开展以“做节能表率、建节约型机关”活动，在全国广大青年中广泛开展以“做节约先锋，展青春风采”为主题的“青年文明示范行动”，各地区也都要开展各种形式的宣传活动，为节能营造良好的氛围。

三要加强节约能源教育。要广泛开展国情教育，将能源教育纳入国民教育体系，把节约能源纳入中小学教育、职业教育和职业技术培训体系，大力宣传节能知识;增强全社会尤其是各级领导干部和中小学生的资源忧患意识与节约资源、保护环境的责任意识。通过形式多样的宣传教育活动，动员社会各界广泛参与，使节能成为全体公民的自觉行动。

四要开展节能表彰和奖励活动。对在节能降耗和污染减排工作中做出突出贡献的单位和个人，各级政府要积极予以表彰和奖励。组织媒体宣传节能先进典型，把浪费能源资源、严重污染环境的个人和单位进行揭露和曝光。

(五)完善节能技术创新制度

节能技术创新属于技术创新的一种。一般把以节约能源、保护环境为目标的管理创新和技术创新统称为节能技术创新。国家要坚持技术创新与制度创新相结合，促进企业建立现代企业制度和广泛合理利用各方面的科技资源的新机制;要建立起以企业为主体，技术创新源头以高等院校、科研机构为依托，技术中介市场为纽带，搞好产学研相结合。

产学研符合社会生产力发展和技术创新规律，具有很强的技术创新机制，一方面能使科研、教育、生产不同社会分工在功能与资源优势上协调统一起来，增强技术创新上、中、下游的对接与耦合，加强企业技术创新力度。另一方面建立节能技术创新产学研相结合的制度，能够使企业、高等院校和科研结构、技术中介优势互补，取得巨大的经济效益与社会效益，促进能源节约和科技成果的产业化［8］(P89)。

(六)完善政府、企业、社会的互动机制

节能要抓好政府、企业、社会三个层面的工作，采取有效的政策与法律手段，建立和健全政府引导、市场运作、公众参与的长效机制。构建节能政府、企业、社会综合互动机制，坚持市场机制作用与政府宏观调控相结合，综合运用经济、法律、行政、技术等手段，加快产业结构调整，促进经济社会发展方式转变。这是实现节能减排目标的根本途径。因此，政府、企业、社会乃至每一个公民要共同努力，建设资源节约型、环境友好型城市、环境友好型的社会，而实施环境友好战略需要通过政府驱动、企业主动、公众参与相结合的机制。

［1］莫神星．节能减排机制法律政策研究［M］．北京:中国时代经济出版社，2008．

［2］蔡守秋．能源法:立法助解之解［N］．人民法院报，2006－02－27．

［3］周珂．生态环境论［M］．北京:法律出版社，2001．

［4］牛仁亮．加快结构调整推进节能减排［N］．人民日报，2007－09－27．

［5］肖国兴．能源法［M］．北京:法律出版社，1996．

［6］王灿发．环境资源法学［M］．北京:北京法律出版社，2001．

［7］马凯．落实节约资源基本国策，建设节约型社会［N］．经济日报，2005－06－21．

［8］王树义．俄罗斯生态法［M］．武汉:武汉大学出版社，2001．

Some Legal Opinions on Energy Saving

DING Rong
(School of Literature＆Law，China University of Mining and Technology，Xuzhou221116，China)

Energy is the national hard power，scientifically implementing energy strategy is related to a national prosperity，Establishing and perfecting the energy-saving law systeMis to promote China＇s economic prosperity．This paper discusses legal construction of energy-saving and the existing problems．Through improving the energy-savingmechanism，it can be legalized，which，in turn，leads to amore effective result．

Energy;Conservation laws;Legalization

D922．67

A

1008—4444(2011)04—0138—03

2011－05－26

丁嵘(1985—)，女，河南驻马店人，中国矿业大学文法学院经济法专业2010级研究生。

(责任编辑:宋孝忠)