我国福利彩票业监管机制创新的策略

孔云梅

(华北水利水电学院法学院，河南郑州450011)

我国福利彩票业监管机制创新的策略

孔云梅

(华北水利水电学院法学院，河南郑州450011)

福利彩票事业是我国社会保障体系的重要组成部分，发行福利彩票可以广泛筹集社会资源，弥补政府财政社会保障资金投入的不足，促进社会救助、社会福利事业的发展壮大。当前，随着福利彩票业的进一步发展，出现了监管机制与市场发展需求不相符合的矛盾。因此，改革并创新我国福利彩票业监管机制就成了当务之急。

福利彩票;公益金;社会公平;社会福利

我国福利彩票自1987年问世以来，以“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”为发行宗旨，团结各界热心社会福利事业的人士，发扬社会主义人道主义精神，筹集社会福利资金，兴办残疾人、老年人、孤儿福利事业，帮助有困难的人，20多年来，为我国社会福利事业的发展筹集了大量资金，有力地推动了社会进步。

一、我国福利彩票的产生及其社会效应

我国福利彩票是由政府发行和监管，运用市场手段进行销售和推广，鼓励社会成员奉献爱心，从而实现筹集社会资源、弥补社会保障资金不足的一种票据凭证。公民在参与慈善与娱乐兼具的彩票公益金募集活动中，得到爱心升华和心理满足的同时，也在全社会营造了互助共济、公平公正、热心公益事业的良好氛围，促进了社会的和谐发展。

(一)我国福利彩票产生的基础与背景

首先，福利彩票的产生具有充分的经济基础。彩票是社会经济发展到一定阶段的产物，是在财富积累到能够解决大部分成员的生存需要并有所盈余，而又不足以满足他们更高层次需求的情况下出现的。进入20世纪80年代，我国经过10年的改革开放，经济有了较大发展，城乡居民收入稳步提高，生活明显改善，基本解决了温饱问题且略有节余。这为福利彩票的产生奠定了坚实的物质基础。

其次，福利彩票产生有着深厚的社会基础。计划经济时期，人们把彩票当作资本主义社会的赌博方式加以批判。改革开放后，在“解放思想、实事求是”思想的指导下，人们对彩票逐渐有了较为全面和客观的认识，越来越能辩证地看待这一事物。人们政治观念的相对开放和成熟以及深厚的社会伦理道德基础，为福利彩票的产生提供了良好的社会基础［1］(P373)。另外，福利彩票虽然迎合了人们寻求机遇的心理，但它的慈善、福利和救助性质，使之区别于赌博，与千百年来中华民族形成的尊老爱幼、扶贫济困、扶弱助残、乐善好施的优良传统相吻合。这种优良传统为发行福利彩票奠定了深厚的社会道德基础。

最后，随着我国经济体制改革的深入，下岗失业、老龄化、特殊群体救助等社会发展过程中的诸多问题逐渐凸显出来。1985年的统计资料显示:我国的优抚、救济对象人数达1.5亿以上，受灾人口3.16亿，残疾人近5 000万;已有的福利设施约50%属危旧房，急需改造。虽然国家每年在财政支出中均安排一定比例的社会福利与社会救助资金，但相对于庞大的需求数量，仍是杯水车薪。因此，通过发行福利彩票这个独特而有效的手段，吸纳社会闲散资金，发展社会福利事业，便成为我国政府的必然选择。于是，政府采取了募捐的形式向社会求助。1987年7月，开始发行第一张“中国社会福利有奖募捐券”(1996年改名为“中国福利彩票”)。

(二)我国福利彩票的社会效应

第一，促进了中国福利事业的发展，推动了社会保障体系的建立。自福利彩票诞生以来，通过发行销售福利彩票，有效地吸纳社会闲散资金，所筹集的社会福利基金已经成为我国福利事业发展的重要经济支柱。据统计，2001—2004年全国各地实施的“星光计划”资助社区老年人之家3.2万多个。近年来，我国福利彩票销售额呈现加速增长的趋势，2006年和2007年，全国福利彩票销售额分别达到495.70亿元和631.60亿元;2009年，全国福利彩票销售756亿元;2010年，全国福利彩票发行968亿元，实现了跨越式发展。筹集的公益金也在逐年迅速增加。仅从2002年至今，福利彩票所筹资金上缴中央财政的社保资金和专项资金已超过300多亿元。民政系统用于全国社会福利事业的福利彩票公益金达到364．8亿元，为我国社会保障体系的逐步建立提供了强大的资金支持。

第二，增加了就业机会和就业渠道。彩票业因其点多面广而形成密集型劳动用工市场，其发行销售系统需要大量的兼职和专职人员，为社会开发了数量可观的就业岗位。据初步测算，目前全国福利彩票系统共有43万多个从业人员。另外，在产业链中，彩票业属于下游行业，彩票业的发展能够带动信息技术、金融、印刷、新闻出版、传媒、广告等相关产业的发展，创造新的经济增长点，促进社会就业。

第三，通过第三次分配，营造了良好的社会风尚，促进了社会的和谐发展。国民收人分配指国民收入在国民经济各部门、各生产单位和非生产单位以及居民中的分配过程。就中国而言，它包括初次分配、再分配和第三次分配。在前两次分配的过程中，由于各种因素的共同作用，收入差距开始拉大，出现了贫富两极分化的现象。福利彩票的发行，实现了第三次分配。通过筹集福利彩票公益金，动员社会力量为扶助老年人、关心残疾人、关怀孤儿等弱势群体和困难群众奉献爱心，使社会各阶层间形成良性互动，以调节贫富之间的差距。同时，福利彩票所蕴涵的慈善精神和公益意识，是对公民进行伦理道德教育、提高公民素质的一个重要载体，有利于营造良好的社会风尚，促进社会的和谐发展。

二、我国福利彩票业发展的现状及存在的问题

(一)法规制度不完善，监管力度不够

《彩票法》至今未颁布，与彩票业相关的法律法规创建进度也颇为缓慢。福利彩票的发行、销售和销售收入的管理、分配、使用，缺少刚性的法规依据，对违规行为的认定和处罚没有统一的法规，导致了诸多问题的出现。如“西安宝马彩票”案件，说明彩票市场法规构建落后于市场发展要求，矛盾非常突出。对非法彩票的管制力度不够，致使国家公益金获得减少以及资金外流，而这也无疑增加了国家管制非法彩票的成本。

(二)管理机构较多但管理不到位，监督乏力

第一，福利彩票多部门共管的模式，导致彩票发行管理不统一。当前，我国福利彩票管理体制有三个层次:一是国务院，具有福利彩票发行的审批权;二是财政部，主要负责制定彩票法规和政策，监督管理彩票市场;三是民政部，是福利彩票的行政业务主管部门，研究制定福利彩票的发行、销售和资金管理的具体办法并组织实施，下设福利彩票管理中心，具体负责全国福利彩票发行计划的编制、申报和实施等工作。从上到下，表面上看管理机构较多、架构完整，但由于权力分散，不能形成集中统一的管制合力，相互牵制而不能形成强有力的专业管制和管制效能。同时，管理机构纵向和横向的权力配置不合理也使得部门之间、中央到地方的管制政策制定不规范，执行不到位，管制非常乏力。

第二，对福利彩票发行机构考核内容单一，造成发行机构资金管理失控。民政部门仅把实现销售收入作为硬指标对销售承包单位加以考核，没有把资金支出和资产保值增值作为管理指标进行考核，只重视抓销售，忽视了财务管理和资金积累，导致发行费用超支、违规出借资金等问题的发生。

(三)经营和管理不够规范，违规现象不断发生

第一，彩票机构业务费管理不尽规范。福利彩票销售发行费用比例过高，有相当一部分福利彩票销售机构对发行费用没有实行“收取两条线”管理，在资金使用上存在随意性［2］。

第二，对公益金的使用与监管不当。近几年，福利彩票公益金使用管理存在的问题，主要表现为公益金管理制度不健全，申报审批程序不规范，使用范围不明确，跟踪问效制度、社会公示制度等比较缺乏。

(四)过度宣传福利彩票的投机性，忽视其社会公益性的文化内涵

彩票本身是一种游戏，然而，一些媒体利用人们期望暴富的心理，过分夸大中奖的一面，经常报道一些人一夜暴富的传奇经历，引诱不少民众把购买彩票当成改变自己命运的最热切的方式加以关注。这种把购买彩票当成制造百万富翁的摇篮的宣传，会激发人们孤注一掷的赌性和投机心理，增加对家庭、社会的负面影响。

三、福利彩票监管机制创新的对策与建议

(一)强化对福利彩票销售市场的监管

首先，要加快福利彩票立法，完善相关制度。近年来，各地私彩泛滥与彩票立法滞后有着必然联系，严重损害了我国彩票市场的发展。通过彩票法，一方面，可以规范彩票市场发展，推动市场管制和监督体制改革，引导市场结构重组;另一方面，可以有效打击彩票市场违法和违规行为，保护彩票市场相关利益，维护彩票消费者权益，制止私彩蔓延［3］(P339)。

其次，利用科学合理的引导机制，培育成熟的消费群体。彩票本身是小概率中奖的博彩活动，彩民的主观预期是通过彩票游戏以小博大，以少胜多。但结局是大多数人不能中奖，在极度沮丧时，他们通常会将矛头指向政府的诚信承诺，对政府的可信任度产生质疑。为此，需要利用科学合理的引导机制，培育以娱乐消费为主的购买群体，指导消费者理性购买彩票，改变人们不健康的彩票消费心理，使彩票消费成为人们生活中的娱乐休闲消费之一。

(二)加强对福利彩票安全的监管

随着彩票市场的迅速发展，建立健全适应发展要求的彩票安全监管体系已成当务之急。首先，加强对重点环节的安全管理。重点环节是指容易产生安全隐患和安全漏洞、对彩票管制和运营具有重大影响的环节，例如彩票印刷和储运、摇奖、兑奖等环节。其次，建立安全监控和应急体系。管制部门要强化发生安全问题源头的寻找和问题发生征兆的分析，及时对安全问题进行预报。

(三)完善对管制机构的监督机制

第一，社会公众参与监督。管制机构进行内部监督机制建设时，需要成立专门履行自我监督职能的部门。社会公众可以通过其对外联系方式，对彩票管制和运营等各种问题提出监督意见和建议。还可以通过建立内容多样的彩票监督听证会，让社会公众参与和彩票市场有关的听证会，让彩票听证会真正发挥民主监督的作用［3］(P274)。

第二，社会中介组织及媒体监督。为加强公益金使用的透明度，让社会公众能够全面了解公益金的投向和使用情况，可以委派由国家有关部门认可的评估中介组织进行评估，配合政府部门的管制，做到专款专用，防止挪用截留，提高公益金的使用效率。

(四)加强对福利彩票公益金的监管

福利彩票公益金是福利彩票的命脉，在支持社会保障事业发展、改善福利设施建设方面发挥了积极作用。首先，要建立、健全福利彩票公益金使用管理规章制度。制定完善的政策法规，建立福利彩票公益金评估机制，保证公益金使用过程透明化，增加社会各界以及公民对福利彩票公益金的认可和信赖。其次，要加强对管理层面的监督，保障公益金的使用效应。彩票公益金使用必须做到公平、公开、公正。要坚持发行宗旨及分配原则，高度重视福利彩票公益金使用情况的公示工作，客观、及时、准确地向社会公示福利彩票公益金资助项目的情况。国家审计机关要加强对彩票发行以及彩票公益金筹集、分配和使用情况的审计，年度审计结果向社会公告。

［1］陈良瑾．社会救助与社会福利［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2009．

［2］孙可君，牟成岗．福利彩票资金管理存在的问题及对策［J］．中国审计，2003，(4)．

［3］蒋俊锋．中国彩票市场发展研究［M］．北京:中国财政经济出版社，2009．

Countermeasures and Suggestions on the Innovation of Chinese Welfare Lottery Regulatory Mechanism

KONG Yun-mei
(Law School，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou450011，China)

Welfare lottery is the important part of our social security system．It can raise community resources widely and make up the shortage of government funding social security．Moreover，it can promote the social assistance，the development and growth of social welfare．．At present，as the further development of welfare lottery，there are some contradictions between regulatory mechanism and market demands．In this case，it becomes urgent to reform and innovate our country’s welfare lottery regulatory mechanism．Some countermeasures and suggestions are put forward by this rationale．

Welfare lottery;Charity fund;Social justice;Social welfare

F812．5

A

1008—4444(2011)04—0096—03

2011－04－16

孔云梅(1968—)，女，河南滑县人，华北水利水电学院法学院讲师，硕士。

(责任编辑:王菊芹)