适度普惠视角下的农村社区福利服务体系构建

王力平

(内蒙古科技大学人文与社会科学学院,内蒙古包头014010)

适度普惠视角下的农村社区福利服务体系构建

王力平

(内蒙古科技大学人文与社会科学学院,内蒙古包头014010)

适度;普惠;农村社区;社区福利服务

社区是社会福利制度得以落实的基础,是社会福利服务的最佳载体。适度普惠型社会福利在农村的实现,有赖于农村社区福利服务体系的构建。我国农村社区福利的发展与完善,将在适度普惠型社会福利制度的框架之内,从目标、政策、保障等方面着手构建社区福利服务体系,以不断改善和提高社会成员的生活质量为追求目标,走社会化、多层次、适度普惠之路。

一 问题的提出

改革开放30年来,我国社会福利取得了较大成绩,但传统的社会福利模式未能根本触动,与社会主义市场经济相适应的新型社会福利体系还没有建立起来。社会流动的日益频繁、人口老龄化步伐的加快,对原来的社会福利制度形成了巨大的冲击,对已有的社会福利内容提出了全面的挑战。30年来,农村经济的发展取得了显著的成就,但是,农村社会福利却乏善可陈。农村贫困人口的大幅减少以及农民最大程度自由的获得,确实值得我们津津乐道,但“自由”只是形式福利或者说只是福利的前提,并不必然带来生活的保障和生活水平的提高。在农村经济向商品化和市场化转变的同时,大部分地方的集体经济日渐式微,集体福利成了无源之水,少数五保户和困难户生活得不到保障,而政府对农村的福利责任与计划时代一样仍以临时救济救灾为主,农村集体福利面临着向社会化福利转型。[1]我国长期存在的城乡二元经济结构,使我国在实践中形成了不同的社会福利供给模式。农村家庭仍然担负着社会成员的生、老、病、死职能,只有那部分没有经济能力自我照顾的农民,才由集体提供资源、兴办福利机构,来解决他们的生活和福利需要。我国农村的社会福利内容是残缺的,体系是不完善的。

近年来,民政部明确提出,在社会福利方面要“推动我国社会福利由补缺型向适度普惠型转变”,适度普惠型社会福利显然是全面建设小康社会的要求。适度普惠型社会福利指的是将原来针对“三无”老人和孤儿的社会福利扩大到所有失依老人和儿童,比如,将对“三无”老人的福利扩大到实际上无依无靠的其他老人,将对孤儿的福利扩大到实际上失去照顾的流浪儿童等。再进一步,则使社会福利服务扩展至全体老人、残疾人、困境中的儿童。[2]

在适度普惠型社会福利体系的构建中,社区福利服务有着十分重要的地位,社区是社会福利服务的最佳载体。所谓社区福利,是指在政府相关部门的指导下,以社区为基础,发挥社区自主性,充分利用社区内外的一切资源,为解决社区居民生活问题及提高居民生活质量所采取措施的总和。[3]社区福利服务是在社区工作层面整合资源、增进福利、促进社区成员防护自律的福利性服务,是改善民生、构建和谐社会的重要基石。以社区为基础的福利服务是世界各主要国家福利服务输送的主流模式。[4]我国农村社会福利的发展,也将在适度普惠型社会福利制度的框架之下,以农村社区为载体,以不断改善和提高社会成员的生活质量为追求目标,走社会化、多层次、适度普惠之路。

二 农村社区福利服务发展的现状

(一)集体福利向社会化福利的转型

我国农村社会福利的发展一波三折,经历了农业合作社时期的互助合作福利,人民公社化时期的集体福利,市场经济下的社会化福利。1950年代初的合作化运动,改变了千百年来农民家庭保障和自我保障的状况,初步确立了“五保”制度。人民公社期间,“工分制+家庭副业”保障了农民的基本生活,合作医疗制度为农民提供了基本的医疗保健服务,这都大大改善了农村的生活水平,提高了农民的健康水平。计划经济时代农村集体福利下的五保制度和农村合作医疗制度现已黯然失色,在农村集体福利向社会化福利转型的过程中,社会救济制度从“五保”向“低保”转型,积极探索了社会养老保险制度,建立起了新型农村合作医疗制度。

(二)社会福利的城乡分割之路

我国社会福利之路是一条城乡分割的道路,所以,农村社区福利服务的发展极富其特点。农村社会保障制度在保险的项目、覆盖率及保障水平等方面均远远低于城市。统计表明,1991—2005年城市人均社会保障支出占人均 GDP的比重平均为15%,而农村只有0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多[5]。与迅速发展的城市社区福利服务相比,覆盖全体农村居民的也只有近几年推行的新型农村合作医疗保险进展较为迅速。卫生部的统计数据显示,截至2008年6月30日,全国开展新农合的县(市、区)达到2729个,实现有农业人口县(市、区)的全覆盖,参合人口8.15亿,参合率为91.54%。

(三)尴尬的“农民工”福利

“农民工”是在考察农村社区福利时必须考察的对象之一,这一称呼形象地表达了这些社会成员的尴尬身份,在社会管理上他们是“农民”,但他们从事的经济活动却是“非农”。据国家统计局公布的《第二次全国农业普查主要数据公报》,截至2006年底,中国农村共有5.31亿劳动年龄人口(即16周岁及以上具有劳动能力的人员),其中农民工总量接近1.32亿人。目前,估计全国农民工数量已达到2亿多人,按照国家确定的2020年城镇化率要达到56%的指标,今后每年还会有1300万农民进入非农产业,跨入城镇,融入城镇就业群体。2007年末,全国参加基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工人数分别为1846万人、3131万人、1150万人、3980万人,其中工伤保险覆盖率最高,但也不到20%。另外,还有40000多万因城镇化而失去土地的农民,他们中除了少数人获得“非农”身份并加入到城镇劳动力市场外,多数人的社会身份和经济活动也是分离的,与农民工大体相似,城镇化进程的加快,这部分人口也将进一步扩大。[6]

(四)“养老”——农村社区福利承受之重

人口快速老龄化使得农村家庭赡养压力倍增。截止到2008年底,中国60岁以上老龄人口已经达到1亿5985万人,约占总人口的12%。而据北京大学法学院王锡锌教授在2008年8月26日接受中央电视台《新闻1+1》记者采访中介绍:“目前中国农村60岁以上的农民人数约有1.1亿人,其中65岁以上的60000万人,而现在的养老制度主要是用于城镇居民的,对于数量如此庞大的农民群体的养老保险,中央财政是没有一分钱的投入。”[7]因此,面对如此庞大的群体,如果没有有效的应对措施,农村家庭将不堪重负养老的压力。在人口老龄化过程中,最需要解决的是80岁以上“高龄老年人”医疗保障和日常生活照料问题,而我国高龄老年人口在未来几十年里将持续增长,到2023年时我国高龄老年人口将增长到30000万,到2053年前后达到最高峰值超过1亿人,高龄老年人占我国全部老年人的比例也将达到23%和2100年的30%。[8]据全国老龄委2006年的调查,高龄老年人的健康状况最差,完全自理的比例只有54.3%,部分自理和完全不能自理的比例分别为26.8%和18.9%,且这一趋势还处在恶化过程中。[9]养老将成为农村社区福利服务挥之不去的“痛”。

三 适度普惠型农村社区福利服务体系的构建

社区福利是福利制度的重要组成部分,反映社会福利制度的价值基础与政策目标,社会福利制度安排的基本特征突出反映在千差万别与迥然不同的社区福利体系之中,二者相互依赖与相互影响,共同组成现代社会的福利制度。不言而喻,适度普惠型社会福利在农村的实现,有赖于农村社区福利服务体系的构建。

社区福利体系是观察、描述、分析社区结构与社会结构,认识、理解社会福利制度安排特征的最佳视角,是典型反映社会福利价值基础、运作模式与服务过程的层面。社区福利体系既是社会福利制度中最基础的层面,又是社会福利政策的输出终端,直接面对社区成员不断变迁的社会需要,满足他们的基本需要,改善生活状况。[10]社会经济发展水平越高的社会,社会福利制度与社区福利体系在社会发展中发挥作用越大,满足不断变迁中的社区需要与建构现代社会福利制度的意义越大。[11]社区福利的目的就是通过对正式或非正式的社区资源进行协调和整合,为那些生活不能达到自立的个人以及家庭提供家政、保健、护理并包括精神文化生活在内的社会性福利服务。使他们像正常人一样居住在自己的家里,生活在自己的社区就能够获得自己需要的福利服务。为社区居民提供一个自主、自立的生活环境。[12]

(一)目标体系

11短期目标

农业人口多,贫困人口多,这决定了农村社会福利体系的建立不可能一蹴而就。当前,农村社区福利服务的首要任务依然是配合农村救助制度,完善和规范农村五保供养、农村特困群众最低生活保障制度,加大社会救助工作力度,实现“应保尽保”。坚持农村养老以家庭为主的原则,立足当前,依托家庭,充分发挥现有的福利资源优势,将老年福利与国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合,积极探索多种形式互补的农村老年福利体系,逐步建立和完善农村的社会福利体系。

21长期目标

坚持居家、社区和福利机构相结合,构筑三位一体新型农村福利服务体系。农村社区福利服务的长期目标将与十七大提出的:“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”保持高度一致。尝试“以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。”[13]立足于农村改善民生,维护农村社会公平正义,加快农村社会福利改革,推动社会福利“社区化”的进程,构建中国特色的适度“普惠制”农村社会福利模式。

(二)政策体系

11重点建构农村社区福利服务

适度的“普惠制”社会福利作为市场经济的必然要求提出后,社区层面社会福利服务的重要作用就日益凸显。农村社区福利服务的发展重点在于通过社区福利服务事业的发展,帮助农村家庭缓解福利需求的压力。政府应当把农村社区福利服务事业放在更加重要的议事日程上,列入承诺亟待解决的重大民生问题中,对农村社区福利给以政策倾斜以及支持。一方面,通过把社区福利事业发展列入地方财政预算,为社区相关福利服务项目提供持续的资金支持;另一方面,对提供社区福利服务的非营利组织实施税收减免及简化注册手续等优惠政策,为社区福利组织繁荣营造良好的政策环境。[14]

21加强配套法律法规的支持

社会福利走向法律化、制度化,是普惠制社会福利发展的重要标志,农村社区福利服务的发展急需配套法律法规的支持。目前我国社会福利现有法律法规,规范过大过宽,缺乏完整性和精细化的具体规定,尤其是在农村社区福利方面的规定过于笼统,未能体现出农村社会新的变化,缺乏可操作性。结合农村社会新的变化,加大对传统政策法规的修订,制定和完善一批关于农村社会福利事业的法律法规,对农村社会福利事业运行中的具体环节给以制度支持,这是农村社区福利服务发展的应有之义。

(三)保障体系

11社区福利服务的专业化保障

组建一支职业化、专业化的社区工作者队伍既是社区福利建设的重要内容,也是社区福利建设的重要条件。[15]当前,农村社会利益关系趋于多元化,农民的生活方式也呈现出多样化特征,农村社会问题比以前更频繁、更复杂,比如农村返贫、高龄老人照顾、空巢老人、留守儿童、残疾人福利服务、农村青少年犯罪、返乡农民工再就业等问题。要解决好这些农村问题需要有新的思路和新的方法。农村社区福利服务发展引入专业社会工作者,可以创新服务方式,增强社会福利和社会服务的专业性,提高社会福利服务的质量和效果,实现专业化农村社会工作对中国社会福利的支持。

21建立健全监督保障机制

农村社区福利服务的运行,离不开有效的管理体制、运行机制以及行政监督机制的保障。我国现行农村社会福利服务分隔、零碎,社会福利事务的部门分隔现象比较严重,社区资源难以整合。加强社会福利事业的统一管理,建立适应市场经济要求的社会福利运行机制。建立健全严格的行政监督机制,建立由政府为实施主体的行政监督的机制,对农村社区福利服务活动进行有效监督。

四 适度普惠型农村社区福利服务的发展路径

(一)政府主导,全社会参与,走社会化之路

社会福利社区化、社区福利社会化,是我国社会福利事业发展的必然选择。

社区是一定区域内有相互利益关系的居民组成的生活共同体,社区成员之间有某种程度的利害关系,也就蕴含着彼此帮扶与支持的可能,由此形成亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持网络,是社会福利制度得以落实的基础。[16]农村社区福利服务发展应充分吸引社会资源参与其中,使可能利用的资源得以充分利用,为农村社区福利的发展创造基本条件。尝试建立并完善农村社区福利服务组织,发挥农村社区居民自治组织的主体作用,动员非营利组织积极参与农村社区福利服务,加强农村社区福利服务工作人员队伍建设,强化福利服务人员队伍的奉献意识,实现民政福利与社会福利相统一。

社会福利社会化必须坚持政府主导与社会参与相呼应,政府主导的核心是政府职能的转变。社会福利供给将由政府直接提供向政府支持民间提供转型,接受并实践民间提供服务而国家出钱“买单”的理念。政府不再直接为公众提供社会福利的服务,而是通过各种直接或间接的方式,为提供这种服务的民间组织提供支持。同时,能促进政府注重培养社会包容,即通过包括教育、非制度化和自愿性服务,工作参与等多种方式帮助人们融入主流社会中,特别是促进弱势家庭积极参加到劳动力市场中。[17]政府还应加大社会福利财政投入力度,并引导社会捐献,弘扬慈善意识,积极引导农村社会整体福利事业向前发展。

(二)法治先行,专业社工介入,走标准化之路

农村社区福利服务的发展必然在法治的框架内展开。对于社会福利的三种对象,中国分别有《老年人权益保护法》、《残疾人保障法》和《未成年人保护法》,围绕这三部法律,还要制定一系列专门针对农村社区福利的行政法规、实施办法来保障服务对象的权益。

开发农村社区福利项目,依托项目来促进其发展。尝试在农村社区成立“社区中心”的机构或者组织,这种社区中心不是社区服务中心或者社区政务中心,是由专业社会工作者参与的,主要任务是根据社区福利需要,评估社区福利社区资源,开发合适的社区福利项目,并且监督社区福利项目的运作。[18]社会工作者服务于福利服务机构,将起到组织者、管理者和技术支持者的作用,既推进农村社区福利服务的专业化发展,也将推进农村社会工作机构的职业化发展。

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BuildingA Welfare Service System in Rural Communities from the Appropriate Universal Welfare Perspective

WANG Li2ping
(College of Humanities and Social Sciences,Inner Mongolia University of Science&Technology,Inner Baotou Mongolia 014010,China)

appropriate;universal welfare;rural community;community welfare service

The community is the foundation which the social welfare system can carry out,is the best carrier of social welfare services.On the basis of constructing rural community welfare service system,the appropriate universal2type social welfare will be realized.Within the bounds of appropriate universal welfare system,several aspects should be attached importance to the construction of community welfare service system,including the goal,policy,ensurance and so on.To facilitate this system,the author argues that the development of rural community welfare should aim to improve and enhance different social mem2 bers’life quality.It is a socializing,multi2leveled and appropriate universal path.

C91317

A

167322804(2011)052001320004

2010209210