履行政府职责，强化民办园公益性

■ 华中师范大学教育学院 张 亮 周 智

履行政府职责，强化民办园公益性

■ 华中师范大学教育学院 张 亮 周 智

幼儿教育具有公益性，而民办幼儿园是我国幼儿教育的重要组成部分，公益性也理应是民办幼儿园所追求的目标。而现实中，民办幼儿园的公益性存在弱化的现象。学前教育事业的发展有赖于政府、社会、个人三方面的力量，其中政府起着主导作用。政府是建立学前教育公共服务体系，保障学前教育公益性的第一责任人。本文在分析民办幼儿园公益性弱化的表现和原因后，从法律法规、财政、管理三方面，提出三条强化民办园公益性的措施。

民办园 公益性 政府责任

我国1987年颁布的《国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》中明确指出：“幼儿教育既是教育事业的一个重要组成部分，又具有福利事业的性质。”这就意味着，幼儿教育是社会公共福利事业的一部分，具有公益性。民办幼儿园是我国幼儿教育的重要组成部分，公益性也理应是民办幼儿园所追求的目标。

一、民办幼儿园公益性弱化的表现

截至2009年，全国共有学前教育机构13.4万所，其中民办幼儿园约8.34万所，公办幼儿园2.7万余所，集体办园和企事业单位办园约2.3万所[1]。民办幼儿园的比例约为62%，占据主体。然而，社会却对民办幼儿园是民怨载道，民办幼儿园参差不齐，存在大量暴利园和黑户园，非营利性或普惠性幼儿园偏少。民办幼儿园公益性的弱化是一重要原因。具体表现在：一些民办幼儿园以营利为目的虚高收费，举办者尚不能从学前教育公益性的角度谋划民办幼儿园可持续发展之路；在民办幼儿园的办园过程中，一些所谓最新理念的虚假宣传、欺骗家长的现象不时出现，难以做到优质优价；无序竞争，导致部分民办幼儿园保教质量水平不高，无法保障儿童身心健康发展和幼儿教师的合法权益[2]。

二、民办园公益性弱化的原因分析

造成民办园公益性弱化的原因是多方面的，主要原因如下：

（一）政府对公益性认识不足，弱化对学前教育的责任

20世纪80年代以来，我国经济体制改革，国营企事业单位失去开办幼儿园的动力。另外，福利事业的社会化改革使幼儿教育再也不能以福利为由，不讲经济效益了。自1997年提出“幼儿教育社会化”的口号之后，不管是官方还是民间，不少人以为，幼儿教育社会化就是将幼儿教育私有化，认为幼儿园以社会为依托，就再也不要政府的投资和扶持；以市场为导向，就再也不需要政府的管理和引导。有的地方政府正是以此为理由，推脱和转嫁自身应负的责任，开始对幼儿教育撤资和减资，变卖政府办的幼儿园生财减负，有的地方甚至卖得一所都不剩[3]。

民办幼儿园举办者把幼儿园办成企业，让幼儿园像企业一样运作，以办园者经济上的收益说明幼儿园的成功，而不管幼儿教育的社会效益和对幼儿个人发展的意义。可见，政府对公益性认识不足，弱化对民办幼儿园的管理是造成民办幼儿园公益性弱化的重要原因。

（二）地方政府对民办幼儿园的财政投入严重不足

目前，我国地方政府学前教育财政投入分配不均衡，存在倾斜性“扶强扶优”的现象：公办园获得绝大多数学前教育财政经费，尤其是机关园和示范园，而民办幼儿园仅仅获得极少的学前教育财政经费。北京大学中国教育财政科学研究所2010年4～6月在河北、安徽、浙江三省25县抽样获得的591所幼儿园层面的微观数据显示，只有不到一成（9.1%）的民办园获得了政府财政拨款，而9成以上（90.9%）的民办园都没有政府财政支持[4]。民办幼儿园收入来源单一，在缺少政府的学前教育财政经费投入的情况下，为了生存和维持园所正常运行，只能收取较高的保教费。这些费用几乎完成由幼儿家庭来承担。地方政府对民办幼儿园的财政投入严重不足是民办幼儿园公益性弱化的根本原因。

（三）学前教育及其公益性缺乏制度保障

目前，我国学前教育缺乏全国性的专门法律，最高层次的专门法规是国务院1989年颁布的《幼儿园管理条例》，仅处于教育法律法规体系的第四层级，法律规范的效力较弱[5]。学前教育相关管理制度、法律法规的缺失，很大程度上导致了政府在民办幼儿园管理上的缺位、失位、错位等不良现象的发生。

三、强化民办幼儿园公益性的措施

学前教育事业的发展有赖于政府、社会、个人三方面的力量，其中政府起着主导作用。政府是建立学前教育公共服务体系，保障学前教育公益性的第一责任人。

（一）健全学前教育法律法规，提供制度保障

美国联邦政府早在1979年就颁发了《儿童保育法案》，1990年通过了《儿童早期教育法案》，同年又颁布了《儿童保育和发展基金法案》。此外，英国于1989年颁布了《儿童法案》，澳大利亚在1972年颁发了《儿童保育法案》，葡萄牙于1997年制定了《学前教育法》，台湾地区1999年颁发了《幼稚教育法》及《幼稚教育法实施细则》等等[6]。由此可见，政府通过立法以保障并促进学前教育事业的发展，是一个国际趋势。

借鉴其他国家或地区的立法经验，在《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等学前教育法规的基础上，政府应制定《学前教育法》，为学前教育领导体制、管理体制、办园体制、经费投入、教师待遇和办园条件改善等问题的解决提供法律保障。

（二）改变学前教育财政经费分配，加大对民办幼儿园的财政投入

公办幼儿园拥有政府的学前教育财政经费，其非盈利性是不难保证的。但是要保证民办幼儿园能在法律限定的非营利框架下正常运行,政府就必须改变现有的学前教育财政经费分配制度，肩负起学前教育财政投入的责任，对民办幼儿园给予一定的财政投入和政策支持,以增加对民办幼儿园进行管理、调控与干预的话语权。如果在非营利性框架下，民办幼儿园得不到公共资源的支持,就会造成民办幼儿园生均经费不足,从而产生不同程度的保教质量问题。

为缓解民办幼儿园的办学成本压力，建立以财政拨款、社会投入、家长缴费及公益捐助等多种渠道筹措学前教育经费的机制，提高民办幼儿园的教育服务质量和公益性，政府可采取如下措施：“免、减、捐、返、放”财税政策；政府取得经营和管理权，即在不改变民办园的私人产权性质的前提下，政府参与经营，取得部分经营权和管理权；政府占有部分产权，即政府投入一定的财政经费参股民办幼儿园；政府接管部分民办幼儿园，使之转变为公办园[7]。

（三）完善管理体制，健全服务体系

针对当前学前教育管理混乱的现状，急需建立完善的科学的管理体制，加强对民办幼儿园的管理力度，使民办幼儿园规范、可持续发展。政府对于民办幼儿园的资助统一由教育行政部门归口管理，各地民政、工商、税务、物价等部门应协助管理；将民办幼儿园教师的职称评定、培训并入公办园服务体系，完善民办园教师待遇和医疗保险；根据办园条件和保教质量，对民办园进行评级，建立民办园分级收费和财政补助制度。同时，各级教育行政主管部门应积极采取应对措施，建立健全民办园保教质量检测与评估标准，实施严格的学前教育质量责任制度和问责制度[8]。

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[1][8]刘鸿昌,徐建平.从政府责任的视角看当前我国学前教育的公益性.学前教育研究,2011,(2)

[2]杜燕红.民办园的公益性难题如何破解.中国教育报，2011年6月1日第12版

[3][7]蔡迎旗.幼儿教育财政投入与政策.北京:教育科学出版社,2007:2,160～166

[4]宋映泉.关于倾斜性学前教育财政投入模式的实证研究.北京大学中国教育财政科学研究所科研简报.2011,(4)

[5][6]庞丽娟,韦彦.学前教育立法——一个重大而现实的课题.学前教育研究,2001,（1）