政府主导促进农村学前教育发展——基于教育均衡发展的视角

■ 西南大学教育学院 张 涛 唐荷花

政府主导促进农村学前教育发展
——基于教育均衡发展的视角

■ 西南大学教育学院 张 涛 唐荷花

当前我国农村学前教育边缘化趋势严重，农村幼儿，特别是农村留守幼儿的发展状况令人担忧。在大力倡导教育公平、城乡教育均衡发展的今天，政府必须要充分发挥主导作用，以促进我国农村学前教育的发展。

教育均衡 政府职能 农村学前教育

发展幼儿教育是20世纪50年代以来世界各国促进教育机会平等的重要措施之一，近年来，虽然我国幼儿教育发展规模较快，但发展水平低，且存在严重的城乡差异。这既不符合科学发展观的要求，也不利于幼儿教育的健康发展。学前教育是一项重要的社会事业，是我国“人才强国战略”工程的起始阶段。作为一项为儿童成长和社会发展造福的事业，学前教育亟待科学发展、均衡发展。

一、城乡学前教育均衡发展是当今时代诉求

“我们今天的教育政策不能再继续扩大教育不均衡这个现实，而这一现实正是教育最应该关怀的角落[1]。”随着教育公平问题的愈演愈烈，作为实现教育公平核心的教育均衡发展问题，亦成为教育改革过程中的“热点”和“难点”。许多国家将发展幼儿教育看作是消除不同阶段、阶层和家庭文化差异，尽早实现教育机会起点平等的重要途径和补偿性措施[2]。国外诸多研究证明，不同文化背景儿童入学准备上的差异不仅直接影响他们入学之后的学习和发展，也影响到公共财政投入的效率，同时进而使得政府通过实施义务教育促进教育公平的美好愿望大打折扣，为此，不少国家纷纷采取各种措施促进学前教育的均衡发展，以此为义务教育的均衡发展奠定基础。

在我国，长期以来，受到城乡二元结构的制约，有限的幼儿教育财政投入主要偏向城市，农村尤其是中西部地区的农村幼儿教育相当薄弱，造成我国学前教育发展失衡。幼儿教育城乡差异已经成为学前教育均衡发展和实现幼儿教育公平的瓶颈。要实现学前教育的均衡发展关键就是要发展农村学前教育。2010年国家颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（20l0～2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出要重点发展农村学前教育。发展农村学前教育，对于推进城乡教育均衡发展，促进教育公平，构建和谐社会具有重要的意义。

二、我国农村学前教育发展的不和谐之音

如果把教育事业比作一只木桶，那么学前教育、小学教育、中学教育、大学教育、职业教育等分别是组成这只木桶的木块。学前教育是基础教育的基础，是教育体系中的重要组成部分。近年来，我国学前教育虽然取得了长足的发展，但是它的发展起点低，步子窄，是这些“木块”里最短的一根，而农村学前教育使这根“木块”显得更加短小。当前，我国农村学前教育现状令人担忧。

（一）农村幼儿园总体情况不容乐观

1.农村幼儿园财政投入低。我国公共教育经费中只有1.3%左右用于学前教育[3]，而且这有限的幼儿教育财政投入又偏向城市、偏向教办园和少数机关园。14个省市的调查结果显示，近70%的幼儿教育财政拨款用于城市和县镇公办园[4]。乡、村幼儿园却没有明确的经费来源，基本靠收取适量的学费维持。教育公平这台“天平”在经费投入上就已经很明显地偏离了农村。

2.农村幼儿园办学条件差。由于农村幼儿园教育经费不足，使得其在基础设施、幼儿园环境等方面远远不如城市幼儿园。有些幼儿园校舍狭小，课桌椅破旧；游戏设施、体育设施、交通设施、教学用具等比较缺乏；教室通风度、采光性差；食品卫生、消防等安全问题难以保障等等。

3.农村幼儿园入园率低、师幼比小。据2008年统计，全国学前三年儿童毛入园率为47.3%，城市近60%，农村仅为37%。经济发达省市学前三年儿童入园率均为90%以上，已经普及学前三年教育，并向普及学前四年教育过渡。广大农村和贫困地区孩子接受不到优质的学前教育，甚至享受不到接受学前教育的机会和条件[5]。此外，农村幼儿园师幼比较小，往往一个老师带三四十个孩子。《幼儿园工作规程》中规定幼儿园规模以有利于幼儿身心健康，便于管理为原则，不宜过大。每班幼儿人数一般为：小班（3～4岁）25人，中班（4～5岁）30人，大班（5岁至入学前）35人，混合班30人，学前幼儿班不超过40人[6]。

4.农村幼儿园教师待遇和学历相对较低。相比而言，农村教师在生活（包括住宿、饮食、交通等）、职称评定、进修学习、职业认同等方面均不如城市教师。同时，教师待遇和教师学历水平是息息相关的。较低的物质待遇，使得教师流失量、流动量大，优秀教师也不愿到农村从事幼教工作，所以当前农村幼儿师范院校毕业的教师较少，大多是高中及以下学历。

（二）农村留守幼儿生存与发展问题日益突出

农村留守幼儿是指由于父母双方或一方外出打工而被留在户籍所在地农村，并且需要其他亲人或委托人（大部分是隔代监护人）照顾的处于学前教育阶段的儿童（0～6岁）。农村留守幼儿往往会出现情感缺失、心理安全感降低，生活条件下降，语言发展较为缓慢，卫生、行为和学习习惯较差，抗挫折能力弱，个性发展不完善等问题[7]，对于留守幼儿来说，他们更“容易受伤害”，留守生活所带来的痛苦经历可能会影响他们的一生[8]。与非留守幼儿相比，他们在入小学前就已经“落后”了很远，其生存和发展状况（特别是受教育状况）异常严峻，是一群处于弱势，亟需帮助的孩子。

（三）农村幼儿家庭经济条件有限，家长受教育水平和教育素养低

农村经济相对落后，有些家庭条件较差，收入也不高，不能为孩子提供良好的物质条件，特别是对幼儿教育有益的物质条件，如丰富的膳食营养、良好的学习环境、许多的课外书籍等。此外，农村家长的受教育水平普遍较低，初中毕业占大多数，高中毕业生比例较小，还有相当一部分是小学毕业生或初中辍学生。许多家长意识不到知识和文化以及家庭教育对孩子成长的重要意义。有些家长教育观念落后，教育方式不恰当，没有给孩子营造一个良好的家庭氛围，没有给孩子树立一个良好的榜样，甚至在无意识中对孩子进行错误的教育和诱导，直接影响了孩子今后的发展，同时也影响了农村家庭教育和素质教育的发展。

三、政府主导，促进我国农村学前教育发展

根据“木桶效应”，一只水桶的容量不是取决于最长的那根木块，恰恰是最短的那一根。因此，从这个意义上来讲，我国教育事业要想取得更为健康长远的发展，就应极大地促进学前教育的发展，尤其是促进农村学前教育的发展。也就是说，普及学前三年教育是基础，明确政府职责是关键，发展农村学前教育是突破。美国“先行计划”赢得了约占总人口七分之一生活在贫困线以下的美国家庭的信任与尊重，成功地唤起公众对幼儿教育，尤其是对弱势群体幼儿教育的高度重视。因而依据美国“先行计划”的优秀经验以及我国农村学前教育现状，政府可以从以下几个方面出发促进我国农村学前教育的发展。

（一）立法——农村学前教育发展的有益屏障

2010年11月温家宝总理指出要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。次年2月，基础教育二司副司长李天顺表示，期待着学前教育立法的尽快出台，“不要小看一部法的作用，最简单的例子，你看看《义务教育法》出台后，义务教育得到多么大的发展就可以知道”[9]。学前教育立法，可以让全国各界加深对学前教育的重视程度，加快政府大力发展学前教育的步伐，为学前教育（特别是农村学前教育）带来春天的气息，为学前教育发展提供有益的法律屏障。学前教育立法，需要注意以下几点：第一，颁布适合于全国学前教育发展的法律法规，在此基础上，各省、市、自治区、直辖市也应根据自己的实际情况，提出相应的政策法规；第二，立法中应为农村学前教育改革与发展指明方向，出台促进农村学前教育发展的专项优惠政策；第三，对于村镇公办园和其他社会力量办园的条件、权力和行为须给予应有的规范要求与制度保障；第四，制定相应的农村学前教育各级行政管理体制以及经费投入体制，注重突显公益性、公平性和公正性；第五，对于城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体，出台有针对性的政策，规定农村留守幼儿的权利,明确政府及相关部门在农村留守幼儿问题上的政府职责、农村留守幼儿的学前教育与家长和社会的关系、农村留守幼儿的学前教育投入与条件保障[10]。

（二）统筹规划——农村学前教育发展的活水源头

规划是政府的“第一资源”，是政府引导和调控学前教育发展有力的“有形之手”。各级政府应将学前教育纳入当地经济和社会事业发展的总体规划之中，把大力发展农村学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容予以优先建设。在学前教育均衡发展的精神指导下，应建立“以县为主，乡镇、村共建共管”的规划格局，从解决当前农村学前教育发展中的实际问题出发，统一整合，细致筹划，立足全局，落实到点，突出重点；尊重规划理想，兼顾发展需要，科学制定切实可行的规划方案，探索形成一套满足多方需求的规划方法，切实增强规划的可操作性和可实施性。

（三）经费投入与管理——农村学前教育发展的重大支柱

《纲要》中明确指出，“加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助”。资金的投入、合理的分配以及科学的管理，是农村学前教育发展的重大支柱。政府应设立农村学前教育专项经费，建立和健全投入体制和保障机制，重点支持城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体接受学前教育，让农村的孩子有园可入，生存和生活状况得以改善。与此同时，应加强对资金的科学管理，公开透明、公平公正；钱由谁来管理，用到哪里，怎么用，用多少，这些问题都是需要政府相关部门仔细斟酌的，须让每一分钱都用到明处、用到实处，唯有如此才能树立良好的公信力。农村学前教育专项经费主要用于建立公益、普惠的民办幼儿园；用于提高农村幼儿园办园条件；用于加强农村幼儿教师师资队伍建设，促进其专业发展；用于提高农村幼儿教育教师工资待遇；用于提供农村弱势群体幼儿家庭生活补助金；用于建立幼儿家长委员会和农村幼儿家长学校等等。

（四）协调监督——农村学前教育发展的有效保证

政府的协调监督职能不可小觑，它直接关系到学前教育能否更加长远、健康地发展。政府需要协调各相关教育行政组织之间、教育行政组织与其他社会力量之间、各级各类幼儿园之间等的关系，使其最大限度地形成教育合力，为农村学前教育的发展提供一个良好的内外部环境。另外，政府应设立农村学前教育管理与监督委员会，建立和完善科学的学前教育督导制度，建立科学的评估管理体系，加强教育质量监控。

[1]袁振国.全面建设小康社会时期的教育政策.教育研究，2003,(5)

[2]吴德刚.关于构建教育公平机制的思考教育研究，2006,(1)

[3]朱家雄,张婕.教育公平:一个不容回避的学前教育问题.教育导刊,2006,(2)

[4]王化敏周亚君幼儿教育经费的十年回顾及改革建议.[EB/OL].http://www.sdchild.cn/Article/admin/freely/200401/6103.shtml,2010年12月28日浏览

[5]王春英.发展农村和贫困地区学前教育是促进教育起点公平的重要举措.学前教育研究,2010,(5)

[6]幼儿园工作规程.学前教育研究,1994,(4)

[7]刘强.农村留守幼儿生存状况的调查与思考.安徽农业科学,2009,(36)

[8]王青.农村“留守幼儿”生存与发展问题初探——以湖北省浠水县兰溪镇为例.学前教育研究,2007,(06)

[9]教育部：今年将启学前教育立法解决入园难问题.[EB/OL].http://www.enorth.com.cn,2011年3月15日浏览

[10]何奕敏.加强对农村留守幼儿的教育.学前教育研究,2004,(6)