民事立案难的症结与解决路径

储陈城，王安乾

（山东大学法学院，山东 济南 250100）

民事立案难的症结与解决路径

储陈城，王安乾

（山东大学法学院，山东 济南 250100）

依据民事诉讼法第一百零八条以及相关规定，只要满足原告适格，有明确的被告，有具体的事实和理由，主要证据充足以及符合管辖条件即可以立案受理。但是在司法实践中，基层法院立案难却是一个不争的事实，造成立案难的原因多种多样，诸如缺乏民事诉讼立案监督、法院内部的工作评价体制以及立案庭部分法官基本法律素养不高，等等。立案难严重损害了当事人的诉讼权利，给法院带来了不良形象的同时也不利于社会的稳定，因此有必要对这一现象予以研究解决。

民事诉讼；立案难；立案监督

司法救济是公民维护自身合法权益的最后一道防线。在人们法治意识逐步提升的今天，通过诉讼解决各种民事纠纷，争取自身合法权益的最大化是我国数十年法治建设的重大进步。也正因如此，从上世纪90年代开始，各级法院均开始设置立案庭，以方便群众诉讼，畅通群众的诉求表达渠道。据统计，2003年全国法院立案庭共有工作人员2万余人，其中法官1.5万人，占65.89%。2008年4月，修正后的民事诉讼法施行，我国法院立案庭的数量以及法官的数量也不断扩张，以致有学者感叹像我国这样规模庞大、法官比例高的立案庭在全世界是绝无仅有的。[1]

立案是指在民事诉讼中，人民法院立案庭在接到起诉请求后，经过形式审查后符合诉讼条件，决定予以受理的行为。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条以及《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》（以下简称《立案规定》），只要满足原告资格适格，有明确的被告，有具体的事实和理由，符合人民法院管辖以及主要证据充足即可以立案受理。立案是民事诉讼开启的第一道门槛，是司法机关对公民诉权保护的重要程序，立案能否严格依法进行对于公民的合法权利能否获得及时保护、法院是否可以在民众心中树立公平正义的形象以及社会稳定与否均起着举足轻重的作用。然而纵然有如此规模的立案机构和人员，也有民事诉讼法关于立案条件的规定，司法实践中立案问题却依旧为人们所诟病。而立案的问题最主要体现在基层人民法院立案难。

一、基层人民法院立案难的症结

立案难已经是既成事实，各界对于这一现象产生的原因也均有着自己的看法，仁者见仁，智者见智。

有学者认为，立案难首先是因为我国民事诉讼立法过于模糊的立案审查模式，造成基层法院立案人员错将立案的形式审查视为实质审查，立案审查尺度过于严格。这实际上把诉讼程序开始的要件与法院作出实体判决的要件混淆起来了，这就导致了起诉条件的“高阶化”和诉讼程序开始的“高阶化”。实体审理程序的前移，导致了审理程序在观念上与实在的悖论，在观念上，法院对起诉条件的审查程序并不是诉讼程序的一部分，因为如果起诉不符合条件，诉讼就不能开始，但审查过程或程序却是现实存在和已经发生的，然而，这部分程序的存在却在观念上被否定了，成为一种“诉讼前程序”，由于这一原因，这种“诉讼前程序”的正当性或正义性就容易被人们所忽视，成为一块“灰色区域”或“灰色程序”。[2]

笔者认为，上述观点属于造成基层人民法院立案难的上层次原因——立案审查过严，稍显宏观，造成我国基层人民法院立案难还有众多微观原因，总的来说主要有以下几点：

（一）基层人民法官的案件多、负荷重

我国民事诉讼法第十八条规定，基层人民法院管辖第一审民事案件，但本法另有规定的除外。第十九条至第二十一条规定了中级人民法院、高级人民法院以及最高人民法院的案件管辖范围。由此可见，除了由中级人民法院以上管辖的几种一审案件以外，所有的一审案件均会由基层人民法院来审理，基层人民法院法官的审判压力较大，正如前最高人民法院院长肖扬同志在2005年十届全国人大三次会议上作的最高人民法院工作报告中指出的那样：“人民法院受理的案件80%在基层。”某基层人民法院2002年办理民商事案件的数量为4733件，而审判员（包括助理审判员）共33人，人均办案144件，法官办案压力可想而知。[3]再以山东省烟台市某基层法院为实例，该法院现有的114名法官中，真正在审判一线工作的法官仅占全院人员总数的45.05%。该院法官人均年结案数由1998年的64.77件上升至2002年的140.14件，净增75.37件，上升了116.37%。但是，由于法官资源的严重不足和审判负荷的加重，导致审判质量有所下降，上诉率持续攀升，由1999年的22.57%上升到2003年的25.56%，上升了2.99个百分点。[4]

（二）防治滥诉的考量

有学者认为，诉权的概念不应当神圣化，因为诉权的启动会导致他人被动地进入诉讼程序和强制接受裁判。倘若诉权的启动过于轻易，将导致他人无端遭受不当诉讼的侵扰。尽管随着社会的发展，诉权的范围从总体而言呈现出不断扩张的趋势，但是一旦很多“琐碎之事”都诉诸法院，造成滥诉，会不合比例地耗费司法资源。

司法是权利保护的最后一道防线，但是司法并不是万能的，并不等于要包揽一切司法纠纷，法律不理会琐碎之事，是古老的法律格言。司法只是调节社会矛盾的机制之一，甚至是作为众多纠纷解决手段中范围最窄小的手段。正所谓将上帝的事情交给上帝，将凯撒的事情交给凯撒，很多矛盾纠纷只能由其他机制来解决，司法不能轻易的涉足社会和政府发挥作用的领域。中国正处于急剧转型的时期，社会矛盾异常复杂和激烈，如果各种矛盾和纠纷都涌向法院，法院不仅难以解决，甚至可能无法承受。并且，当前法院已经承载了许多原本不应承担的重任，所以严格把关立案程序，限制很多案件进入法院，这也是法院自行掌握司法政策的一个方面。

（三）民事诉讼法规定的起诉条件不明确

依据我国民事诉讼法第一百零八条的规定，人民法院立案受理民事案件条件包括：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院的管辖。而《立案规定》第九条补充规定立案时起诉人还需要提交主要证据证明诉讼请求。

如何满足上述的起诉条件，民事诉讼法并没有明确的规定。司法实践中通常是将民事诉讼法第一百零八条的要求以文字的形式反映在民事起诉状中，也就是说民事起诉状只要载明当事人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住所、通讯方式；法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；诉讼请求和所根据的事实与理由；证据、证据来源，证人姓名和住所。另外附加起诉人的身份证明复印件即可以满足该条的要求。而《立案规定》的要求则需要通过起诉人提交相应的主要证据。

但是在实践中，很多基层法院的立案人员会要求起诉人提交详细的证据证明民事诉讼法第一百零八条的四项立案条件：比如起诉人需要提交被告的身份证明复印件或者被告的户籍证明以此来确定被告是否真实存在，涉及房产纠纷的案件让起诉人提交当地房产管理机构出具的房屋证明文件以此来确定管辖，等等，这无疑加重了起诉人的负担。尤其是有很多证据材料是起诉人依靠个人力量无法获取的，而在受理前法院亦无义务帮助起诉人收集。因此很多当事人在这个阶段就会望而却步，放弃诉讼。

（四）法院结案率考评机制的影响

结案率是指人民法院内部评价法院审判工作效率的一种指标。根据《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》所附《案件质量评估指标体系》的规定，结案率的作用在于反映审理和执行总进度，其公式是：结案数÷(旧存数+收案数)。在我国司法体制不断改革的过程中，考评结案率指标对于督促人民法院及时审结案件，提高案件审判效率曾发挥了重要的作用。[5]

但是目前这样的考评机制已经严重妨碍了当事人正常行使自己的起诉权。因为现在结案率是上级法院考核基层法院的重要指标，和法院打分、排名密切相关。基层法院在年底为了不影响当年的结案率，在年底拒绝接收案件这是全国基层法院司空见惯的事情。比如四川崇州市人民法院为保证结案率，每年11月5日到12月5日，法院会说服当事人推迟一个月立案。“如果这段时间收案，法院很可能在12月5日前无法审结，这会影响整个法院以及各个庭的结案率。这已是一条不成文的规定。”虽然最高人民法院在2009年2月18日出台了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》，《意见》强调，人民法院应当建立科学的司法统计指标评价体系。对符合立案条件的，不得延期立案。当事人对人民法院因此拒收案件或延期立案的，可以向上级人民法院反映，上级人民法院应当核查；对情况属实的，在辖区内应予通报批评。对于为提高结案率而动员当事人撤诉，擅自中止案件诉讼、执行程序的，当事人可以向上级人民法院反映，上级人民法院应当核查；对情况属实的，在辖区内应予通报批评，对相关人员要追究责任。但是由于该条没有改变法院的业绩考评制度，且没有实质的责任条款，年底不立案的现象仍然影响着公民诉权的行使。

（五）缺乏立案监督和法律责任

人民检察院是我国专门的法律监督机关，《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”而民事诉讼法第十四条则更是明确规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”学界对于民事诉讼过程中人民检察院的法律监督的内容通说认为主要有两方面：其一，监督审判人员贪赃枉法、徇私舞弊等违法行为。其二，对人民法院作出生效判决、裁定是否正确、合法进行监督。[6]按照通说的理解，检察机关的民事诉讼的监督职责仅可以作狭义的解释，不能扩大到审判以外的其他诉讼程序。作如此解释也是有一定法律依据的，按照我国民事诉讼法第十六章——审判监督程序一章第一百八十七条至第一百九十条的规定，人民检察院只能对人民法院已经发生效力，但是确实出现错误的判决或者裁定可以通过抗诉的程序行使自身的检察监督权。整部民事诉讼法没有明确的立案监督的立法规定。

缺乏必要的立法来明确检察监督，也没有其他形式的监督途径，自然没有一个主体可以认定人民法院何时不予立案是否违法，也不可能对起诉人提供救济的途径。人民法院对于是否同意立案受理完全由自我决定。因此，在法律上也没有相应的法律责任来惩处该立而不立案的行为。笔者认为，在一个没有监督和违法操作的法律成本的前提下，任何司法权力均会出现滥用的情况，法院的立案决定权的滥用必然造成起诉人诉权的侵害。

由于上述原因造成当事人立案难，会导致很多问题。首先对于人们权益的及时保护极为不利。法谚有云迟到的正义非正义并非仅仅指的是在刑事诉讼过程中，民事权益得不到及时的司法保护会导致更大的财产损失和更多的权益纠纷，同时，立案不及时可能造成当事人因超过诉讼时效而最终丧失胜诉权。其次对于我国正在积极树立的法官公平正义的形象也是毁灭性的打击。在建设和谐社会的进程中，建立法官在民众中的良好形象是非常重要的一个环节，而人们出现纠纷后发现启动司法程序如此困难，极容易产生负面情绪，对法官不信任甚至敌对仇视，最终导致社会对司法权威的质疑。更让人担忧的是由于纠纷解决渠道的不顺畅，社会矛盾得不到及时的解决，上访人数必然会增加，成为社会不稳定的因素。因此必须及时寻求解决立案难的相关路径。

二、基层法院立案难的解决路径

针对造成立案难的原因，我们需要做的不仅仅是提高法院立案法官的整体业务素质，使其树立为人民服务的宗旨，更重要的是在立法和制度层面提出可行的建议。

（一）增加法院法官编制，拓展纠纷解决机制

基层人民法院案件多法官少，是我国目前各地的通弊。解决这一难题的根本方法不在于千方百计的阻止当事人的起诉，而在于如何解决基层法院法官人数少的问题。首先是在可能的限度内，增加基层法院的法官编制的数量，甚至可以采取中级以上人民法院法官到基层法院任职一段时间。其次法院启动多元化矛盾纠纷机制，除了诉讼、法庭调解以及法官庭外调解以外，一些基层法院开始联合司法行政机关在基层法院内部设置人民调解办公室，由资深的司法一线退下来的工作人员担任常驻人民调解员。对婚姻家庭纠纷、继承纠纷、相邻关系纠纷、标的额较小的债务债权纠纷（人民币5万元以下）、轻微交通事故及轻微人身损害赔偿纠纷、赡养纠纷和抚养纠纷、租赁纠纷、劳务工资关系明确且数额不大的八类纠纷案件，可在立案前先移交司法局设在法院的人民调解工作室进行调解。

（二）正确认识滥诉，起诉与否由当事人决定

针对司法界所担忧的放松立案的审查会导致滥诉的结果，首先笔者赞同有学者认为诉权不存在滥用的观点。[7]民事诉权到底是一项什么权利，学界有争议，很多诉讼法学者认为诉权具有双重属性——程序上意义的诉权和实体意义上的诉权，即所谓的“二元诉权说”，程序意义上的诉权，是指当事人在程序上向人民法院请求行使审判权，以保护自己合法民事权益的一种权利，包括起诉权（含被告人的反诉权）以及应诉权。实体意义上的诉权，是指当事人请求人民法院通过审判强制实现其民事实体权益的权利，包括胜诉权和申请强制执行权。[8]而另一种观点则认为诉权本质就是程序性权利，不应当与实体权利混为一谈。笔者认为，民事实体法和民事程序法有着明确的分野，进而民事实体权利和民事程序权利也应当有着清晰的界限。诉权产生的前提是法院的存在，同时民事实体权利受到侵害是诉权产生的基础，即“无利益即无诉权”，如果将诉权也可以视为实体权利的话，将会造成因诉权受到侵害而产生诉权的逻辑混乱。“滥诉”概念的提出是为了阐述并无实体权利存在损害情形下而起诉的情况，诸如近年来就所谓的青春损失费、亲吻权受损、哺乳权受损等提起的诉讼。就诉权的程序性特征来说，只要存在实体权利受损且符合法定的立案形式条件，就应当充分尊重当事人的意志，整个诉讼过程的推进应当由当事人负责并承担相应的法律后果。民事诉讼目的是保护当事人的民事权益，解决民事纠纷。由于当事人对民事权利享有处分权，当其合法的实体权利遭到侵犯或发生争议时，是否通过诉讼途径解决以及如何起诉，是否坚持诉讼等，均应由当事人决定，而不应由法院依职权决定。[9]

（三）减轻当事人提交立案材料负担，便利当事人诉讼

成文法的缺陷之一就在于语言的抽象和模糊性，但是这不能成为人民法院拒绝当事人立案的理由。民事诉讼法虽然没有规定达到什么标准才算是符合起诉的条件，但是依据常识、常理和常情，起诉的五大要件除了起诉人需要提供证明案件事实的主要证据和自身身份证明以外，其他的三个条件均只要体现在民事起诉书中即可。一旦发生诉讼，双方必定产生纠纷和冲突，让起诉人拿出被起诉人的身份证明非常困难，虽然可以由律师去被起诉人户籍所在地的公安派出机关的户籍科调取户籍证明，但是对于无委托代理律师以及不知被起诉人具体信息的起诉人来说则是难上加难。另外，不动产诉讼的管辖法院的确定，如果不动产的相关证明文件在起诉人手中倒是可以在立案时向法院提交，如果不在起诉人手中，无疑又是加重了起诉的难度和起诉人的负担。

（四）改革法院考评机制，全面考察法院审判水平

年底结案率不可否认是立案难的重要因素，规定年终结案率容易形成年底案件该收不收的情况。有些单位为了提高年终结案率，把应该当年受理的案件推至下年，不但使纠纷不能得到及时处理，而且造成案件统计中出现年底案件减少、次年年初案件上升幅度较大的情况，不能客观地反映真实情况。结案率只是一个量化的结果，是将所有的具体情况予以数字化，而忽略了案件的具体情况。法官审理的案件数量庞大、情形各异，有些案件案情简单，事实关系明了，法官很快而且很容易就能结案；有些则属于典型的疑难案件，不仅情况错综复杂，而且不管怎么判决双方都很有可能上诉。然而法官又不能自由选择办理何种案件，这就有可能造成有的法官一年下来办理大量的疑难案件，有部分案件没有办法处理得很好。而有的法官全年所分配的案件都是简单的民事纠纷，所以可以顺利的结案。虽然后者的结案率会远远高于前者，但是前者所付出的努力和智慧程度，以及所审案件对以后同类案件的指导作用和影响力，是后者难以达到的，而且结案率也不能如实反映案件当事人对于法官审理活动的满意程度。

法院在对法官进行考评时，应当进行综合考量，而不能将考核标准主要依赖一连串数字。笔者建议在法院内部设置案件当事人评价机制和法律专家考评建议机制：由案件当事人在诉讼后对审案法官是否满意进行评价；由法律专业人士（包括法学专家学者和资深律师等等）对法官所审理的典型案件进行匿名考察，对法官的办案能力出具一个评价建议；再结合法院内部现有的结案率、结案数、调解率等统一对法官进行考核评价。

（五）设置立案、监督以及法律责任，保障当事人正当立案

针对目前没有立案监督和法律责任条款，笔者认为，随着民事诉讼程序的逐步规范与完善，以及对当事人诉权保障力度的日益加大，法院不履行接收义务是不可想象的事情，因为法院的这种不作为的程序违法行为是对当事人诉权最严重的侵犯和剥夺。[10]对于该立案而不予立案的违法操作行为，在立法层面上必须有一个专门的监督机构。这样的机构可以起到双重的作用：一方面，对于应该立案而不立案的情形认定不合法，作出负面评价，同时为被拒绝立案的当事人提供救济的机会；另一方面，根据当事人的申请要求，法院对该立案而不立案的予以及时立案。这样的机构可以由法院内部设置（即内部监督），可以由社会人员组成（即社会监督），也可以由人民检察院组成监督机构（即司法监督）。内部监督是最节省成本也是最为有效的机制，如果由人民法院主管立案的副院长和立案庭长牵头组成专门的立案监督小组，那么这种直属领导的内部监督对于当事人顺利立案将大有裨益。这种内部监督的最大的也是最为致命的弊端就是“自己做自己的法官”，肯定会有大量的包庇。社会监督最大的优点在于不受人民法院的影响，但是由于社会人员本身监督权利的孱弱以及信息掌握量有限，难以起到足够的预期效果。如上文所述，人民检察院是我国法律的监督机关，同时对民事审判活动享有明确的法定监督权，只是由于种种原因，立法没有规定检察院可以对立案进行监督。但是在当前公民法治意识逐渐增强、法院案件不断增加的今天，不合适的阻碍公民诉权的实现，对于我国法治现代化建设没有任何益处。在立法上规定人民检察院的立案监督权，不仅具有先天的优势，而且能避免前两种监督手段所产生的弊端。当然除了需要规定人民检察院的监督权之外，还要明确违法不立案的法律责任，否则再好的监督手段也只是纸做的老虎，只有形式没有实质。

［1］傅郁林.民事审判监督制度的实证性分析[A].法律程序运作的实证分析[C].北京:法律出版社,2005,176-177

［2］张卫平.起诉条件与实体判决要件 [J].法学研究,2004(6):59.

［3］吴学权，陈冲.基层法院法官职业化困难与出路[EB/OL].http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=1740

［4］烟台市芝罘区人民法院.烟台市芝罘区人民法院关于基层法官工作负荷情况的调查[J].山东审判,2005(4):55-58.

［5］李艳.法院结案率制度的评析与改革[J].法律适用,2007(10):81.

［6］江伟主编.民事诉讼法（第二版）[M].北京:高等教育出版社,2000:47.

［7］刘作翔.质疑“滥诉”之说[N].检察日报,2003-12-16.

［8］宋朝武主编.民事诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,2008:70.

［9］吴小英.关于我国民事立案制度的思考[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),1999(4):39-46.

［10］伍贤华.民事立案程序之立法重构[J].行政与法,2000(10):82.

〔责任编辑：李 霞〕

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1002-2341(2011)01-0126-05

2010-12-25

储陈城（1986-），男，安徽宣城人，硕士研究生，从事法学研究。