浅谈实现银行外汇业务合规性监管的途径

黄雅娟，阮之茵

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163311）

浅谈实现银行外汇业务合规性监管的途径

黄雅娟，阮之茵

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163311）

在国内外复杂的经济金融形势下，探索外汇局对银行外汇业务合规性监管的有效途径意义重大。应以实现整合内力、借助外力两个目标来达到提升效力的目的。整合内力，就是将外汇局非现场和现场监管的人力资源、系统资源以及信息资源进行共享和整合。借助外力，就是借助重大事项报备制、监管信息互递机制、协同监管机制、信息披露机制等外部力量，增强外汇监管效力。

外汇业务；合规性；监管

当前，国内外复杂的经济金融形势，助推了外汇管理体制改革步伐，银行执行外汇管理政策的直接性与代位监管职能日趋突出，对银行外汇业务合规性监管提出了新的要求，外汇检查工作的工作量和难度大幅增加。因此，在“五个转变”管理理念指导下，积极探索外汇局对银行外汇业务合规性监管的有效途径意义重大。

一、外汇局对银行实施外汇业务合规性监管存在的难点

从外汇局监管角度来看，随着外汇管理政策的调整，外汇监管的针对性和目标性更为明确，在促进银行业务合规性方面的威慑力影响不断加深。但就外汇检查管理模式与当前的银行业务发展而言，外汇监管仍有一定的局限性。从银行自律性监管角度来看，在监管内容、监管手段以及监管制度与落实方面均存在许多不足之处，制约着银行监管效率和监管效果的提升。

（一）政策体制层面

1.外汇局实施专项检查立项存在局限性。一是基层外汇局外汇专项检查立项自主性不强。一定程度上限制了外汇专项检查在规范银行合规性方面的作用。二是专项检查的形式无法达到预期的检查效果。近两年来，外汇专项检查多倾向于针对某家银行的全部外汇业务进行，专项检查结果既无法全面检验外汇政策效果，对银行来讲又有失公允。

2.外汇局对银行业务人员监管缺失，影响监管效力。银行出于风险管理考虑，实行柜员制管理，无专职外汇从业人员，且人员流动性也较大，无法保障其从业人员培训的普及性、延续性、全面性和稳定性。外汇局定期开展的对银行从业人员的培训与指导，仍无法消除当前银行从业人员流动性过大对外汇业务质量产生的负面影响。

3.外汇局尚未建立统一监管检查模式，影响监管效果。由于各家外汇指定银行的业务系统与内部管理模式不一，外汇局难以形成和运用一套适用于所有监管对象的监管模式或监管方法。特别是在开展现场检查时，对各监管对象的内部业务运转流程的掌握运用也是降低监管效率的因素，不能系统全面的掌握对各类机构的业务管理机制，影响了外汇局开展现场检查的效果。只要开展不同类型的监管对象的检查，需要建立若干个监管方法或模式，这种监管手段的不可复制性、不可广泛应用性，影响了外汇监管效果。

4.外汇局当前监管模式与监管需要存在矛盾。当前，外汇形势发展与外汇管理体制改革进程加快，在银行承担了越来越多的外汇监管职能的情况下，外汇检查不仅要成为外汇监管必不可少的手段，还要成为检查政策效果，成为对风险趋向性问题进行政策干预的建言者，这对外汇监管的全面性和有效性提出更高要求，对外汇局的监管方式也形成了新的挑战。随着银行业务发展与内部管理日益电子化，外汇局监管模式和手段开始落后于银行内部管理模式革新的步伐。银行核心业务的管理采用集中化和电子化方式，为基层外汇局开展外汇检查与监管设置了层层屏障，外汇局进行基本的现场检查日益困难。

（二）资源技术层面

1.外汇局当前监管人力资源紧张问题仍很突出。第一，各级外汇局开展现场检查的人力资源紧张，无法开展大规模、持续性、大范围的检查作业，影响外汇监管的全面实施。第二，基层外汇局专职检查人员力量严重不足，一人多职现象普遍。第三，基层外汇局专职检查人员经验不足，检查手段落后，综合水平与能力不适应新形势下外汇业务发展的需要。

2.电子化监管方式利用程度不高。外汇局获取银行电子数据的合法性难以保障，银行各类电子数据与外汇局数据大多以EXCEL形式导出，数据来源、使用的过程易产生数据不稳定，真实性难以把握。银行基层行电子数据的保存期限不一，外汇局如无定期数据要求，不能保障利用电子数据时时监督。

3.非现场监管面临诸多问题。一是外汇局缺少统一、规范、集中、信息核验准确的外汇业务系统共享、整合平台，无法实现在非现场对银行相关数据的自动核验与预警。二是外汇局尚未建立合乎形势需要的规范的非现场监测机制，检查部门缺少来自外汇局内部的非现场监测信息，检查的线索来源过于狭窄。三是非现场监管的数据整理收集来源不畅，来自外部的数据源收集难困扰外汇局，主要是银行出于经营考虑，没能与被监管对象建立信息定期报备机制，外汇局也未向银行做好数据需求的报送要求。双方的数据壁垒影响非现场监管的深度、广度。

（三）银行自律层面

1.银行内部监管成本高影响自律效果。外汇指定银行现有监管机构人数众多，人力成本较高，且容易发生道德风险，加大了对监管人员的再监督成本，往往是每一次现场检查都要花费大量的人力、物力，可结果却并不理想。这样导致监管成本较高，有效性欠佳。另外，银行内部业务监督部门对外汇业务专业知识缺乏导致监管往往流于形式，业务主管部门自律监管属事后监管，无法达到时时追踪且监管手段简单。

2.银行合规性的自律性监管对监管者的专业水准要求较高。现代的银行监管对从业人员提出了更高的要求，既要熟悉银行业务，又要有较高的政策水平；既要懂得传统的金融知识，又要熟练运用计算机等现代技术手段；既要熟悉国内银行业务，又要掌握国际银行业务。只有高素质的人才才能在监管实践中真正贯彻实施科学的监管手段，切实提升自律性监管的有效性。

3.依靠单证表面审核难以保障业务合规性自律效果。单纯对相关单据表面真实性进行审核，无法达到监管目的和预期效果。银行普遍认为在非贸易单证审核方面，只能对相关单据的表面真实性加以甄别，因为目前没有相关文件对单据的真实性审核作明确具体规定，银行对企业单据的真实性无从考证，从而形成政策漏洞。

4.银行自律监管有效性不足。在业务合规性方面，银行内部审计和稽核，只能保证银行按上级的内控要求，达到内部业务管理标准，但银行自行确定的内控标准与外汇局的监管目标差距明显，不能达到外汇局监管的要求。银行在履行代位监管职能时，必要的商业单据审核环节成为其执行政策效果的关键，是其内部监管无法保障和实现的，有效商业单据的认可与真实性审核对银行直接业务人员的责任意识、政策执行能力、业务水平、职业道德都是一个考验，人为的因素影响过多情况下，不利于外汇监管。

二、对银行实施业务合规监管与风险监管的思路

在“五个转变”的管理理念下，外汇局对银行外汇业务合规监管的有效途径应以实现整合内力、借助外力两个目标来达到提升效力的目的。

（一）整合内力

就是将外汇局非现场和现场监管的内部人力资源、系统资源以及信息资源进行共享和整合。

1.人力资源整合。将对银行执行外汇管理规定情况考核作为整合内力的一个突破口，通过各业务部门对银行实施的日常考核，实现对检查不能满足全口径、全范围、时间不统一的补充机制，使其成为非现场监管与检查的基础，达到监管事半功倍的效果。把日常考核监管作为外汇检查工作的根基，通过加强对银行全面严格的考核工作，健全银行考核对银行业务合规性考核存在问题的确认、定性、移交程序，逐渐将外汇检查部门职能定位于行政执法。

2.系统资源整合。通过对外汇业务系统数据的整合分析，将分散于各统计口径与业务系统间的外汇统计数据进行集中分析利用，加强对跨境资金分析效果；通过定期分析监测，对差异点重点分析等方式增加对跨境资金异常变化的全面掌握和了解，以监测分析报告的形式反馈给各业务监管岗位和外汇检查部门，实现全面的分布于外汇局业务环节的监管力量。

3.信息资源整合。在外汇局内部信息共享机制的基础上，以加强各业务系统数据交叉核验，业务系统间数据差异信息进行通报，强化监测敏感性，并将这种敏感性反馈和传递给外汇检查部门，进而实现外汇检查监管线索的捕捉和定位。

（二）借助外力

就是借助外汇局与被监管对象的重大事项报备制、与其他金融监管机构和部门建立监管信息通报、互递机制；协同监管机制、银行外汇业务违规处理信息披露机制等外部力量，增强外汇监管效力。

1.借力于银行内部审计监督作用，对银行自律内部有效性监管给予认同。将银行对日常业务运营活动的监管布控点放在法人机构，从源头上控制和规范。深化银行自律监管中的合规性监管，即通过内部稽核检查手段，对金融机构执行外汇管理政策、制度和管理规章、业务操作等情况进行监管，以规范金融机构经营行为，严肃金融纪律，维护金融秩序。外汇局对银行自律监管进行定期或不定期抽查，对银行自律范围内的业务，外汇局抽查结果不达标的，要加大处罚力度，增强银行自律的有效性。

2.与其他监管机构建立监管信息参考与互递机制。建立与银监会、海关、税务、工商、公安等部门的数据互递或监管信息互递机制，建立监管信息共享平台与沟通、通报机制，从外部保障数据源的佐证效果。

3.加大银行违规信息的披露。对银行实施监管评价，将对银行的监管结果，纳入征信系统或纳入外汇局对外负面信息披露机制范畴，增强银行自律与自觉接受监督的意识，增加银行违规成本与市场不利影响。对于自律效果不好的银行，加大业务违规负面信息的披露，加大外汇局直接监管的频度和力度。将内部自我约束和外部强制管理相结合，增强外汇管理的权威性、严肃性、强制性、一贯性和有效性。

4.借鉴国际先进的监督管理模式。参考国外先进的银行业管理方式，建立与我国外汇管理目标相一致的监管模式。第一，借鉴美国银行业的非现场统一性、综合性、比较性和预测性的系统监管模式。监管当局主要使用一整套银行统一经营报表来从事非现场监督。要求所有银行每季都要按规定标准填写和报送资产负债表、损益表等有关附表等财务和统计资料，使监管当局能够依靠报表进行分析，监督银行经营状况，并作出早期预警，实施非现场监测。第二，借鉴日本对银行的监管模式，出于经营安全性、竞争平等性和政策一致性三方面考虑，对银行的经营状况进行检查和评级，并在检查后进行综合评级，最后按照划定的四个等级，实施不同类别的监管。第三，借鉴英国监管模式，由报告会计师和检查支队代表监管当局，依据银行法和监管当局的要求，对银行进行现场检查，并向监管当局报告。对外汇局实施监管的启示是，可就对银行监管中存在的问题，建立与海关、商务局、税务局等多边会议，提高外汇检查对外汇政策调整的建议效果，提高外汇管理政策的协同性。

〔责任编辑：李 霞〕

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1002-2341(2011)01-0103-03

2010-12-10

黄雅娟（1962-），女，黑龙江富锦人，副行长、高级经济师，从事金融监管研究。