沿海大开发背景下农村土地承包经营权流转研究

卞海霞

（中共盐城市委党校乡村治理研究中心，江苏 盐城 224002）

沿海大开发背景下农村土地承包经营权流转研究

卞海霞

（中共盐城市委党校乡村治理研究中心，江苏 盐城 224002）

农村土地承包经营权流转是完善农村基本经济制度、维护农民承包权益、实现农村现代化的重大战略举措。我们要以沿海大开发为契机，进一步深化农村体制改革，规范土地流转，促进制度创新，消除制约土地流转的制度性障碍，从而实现江苏沿海“洼地”的快速崛起。

沿海大开发；土地承包；经营权流转；流转程序；流转模式

江苏沿海地区地处中国沿海、沿江和沿陇海线三大生产力布局主轴线交汇区域，是长三角的重要组成部分，区位优势独特，战略地位重要。长期以来，由于多方面的原因，江苏沿海发展一直相对滞后，成为我国东部沿海地区的一个经济“洼地”。2009年6月10日，国务院常务会议审议并原则通过了《江苏沿海地区发展规划》，沿海大开发正式上升为国家战略。随着该战略的推进，对土地资源的需求将与日俱增。我们应充分利用本地良好的光照、温度、湿度等生态资源，加快土地承包经营权流转，大力发展现代高效农业，做大做强特色优势产业，促进土地资源集约高效利用，将江苏沿海地区建成国家大型的商品粮棉基地、农副产品出口加工产业基地、农业观光休闲基地，增加农业供给能力，全面推进城乡经济社会发展一体化，缩小城乡和南北地区差距，促进经济、社会、环境的协调发展，使本地成为江苏沿海地区重要的经济增长极，实现江苏沿海“洼地”的快速崛起。

一、农村土地承包经营权流转的现状和特点

土地承包经营权流转，指的是在充分尊重和保障农民土地承包权的基础上，农户按照市场经济运行规则将土地经营权(即使用权)有偿、有序、合理让渡给其他经营主体的土地流转方式，简称土地流转。土地流转应遵循三项原则：一是自愿。即土地流转必须是农户的完全自愿行为,任何组织和个人不得采取任何方式强迫命令农户进行土地流转。二是依法。即土地流转必须按法律规定的内容、程序和方式进行。三是有偿。即农户对享有承包权的土地流转具有收益权。土地流转若违背了这些原则,就必然会产生一系列的纠纷[1]。土地流转是农村经济发展到一定阶段的必然要求，是对家庭承包经营制度的必要补充和完善。推进农村土地依法有序流转，是改善土地资源配置效率，激活剩余劳动力转移，发展规模化、集约化、高效化经营的现代农业的必然趋势，也是解决“三农”问题、促进农业结构调整、促进适度规模经营，加快社会主义新农村建设的重要举措。2008年10月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》从制度层面允许农民以多种形式流转土地承包权，解决了中国农村“地尽其用”的问题，堪称第三次土地革命。

土地流转发端于上世纪80年代，近年呈加快趋势。截至2009年12月底,全国农村土地承包经营权流转面积已达到1.5亿亩,超过全国承包耕地总面积的12%。[2]其主要呈现出如下特点：

（一）土地流转进程加快。江苏沿海农村土地流转肇始于上世纪80年代中后期，90年代以来，呈现出面积大、范围广、公开化、规模化的趋势。实行二轮承包后，随着土地承包30年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，农村土地流转速度明显加快。

（二）土地流转效益凸显。随着土地流转进程的加快，越来越多的种养大户、农业企业，租用较多的成片土地集中规模经营，出现了一批苗木、花卉、名特优水果、高效水产、观赏农业基地，土地流转的规模效应日趋明显。

（三）土地流转形式多样。目前农村土地流转主要有以下五种形式：一是个人转包。一般发生在亲属和本村村民之间，流转的土地分散，规模小，期限短，近年来开始向村外大户流转，期限延长。二是委托转包。农户将土地经营权委托给村委会，由村委会出面转包给种养大户或龙头企业经营，转包费归农户。这种形式流转的土地集中连片、规模较大。三是租赁经营。农户将承包期内的土地在一定期限内租赁给他人或经济组织经营并收取租金。这是当前土地连片流转的主要形式。四是股份合作。农户自愿以土地承包经营权量化入股，组建土地股份合作社或股份合作公司，参与年终分红。五是季节性流转。经营者根据生产需要，向农户包租土地的一个生产季节，或者农户只耕种一个生产季节，其余时间将土地流转给他人经营。

（四）土地流转域差明显。由于各地经济发展水平差异较大，流转的范围、数量、规模、方式等各有所不同。经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济较落后地方，城郊区流转比边远乡村的要多。

（五）签约规范程度迥异。农户与农户之间少量的土地流转很少签订书面合同；而农户与农业企业之间较大数量的土地流转正常签有书面合同，但合同条款不太健全，以致发生纠纷时难以查明事实。

（六）流转效益日趋多元。土地流转对于农村经济发展，促进农民增收起到了积极的推动作用。一是解放了农村生产力。土地流转使土地向种田能手和专业大户转移，形成规模经营，促进了农业机械化水平和农产品品质的提高，增加了农民收入。二是节约种粮成本。适度规模经营使得科学规划决策、合理配置生产要素成为可能，极大地节约了生产成本。三是加速了农村劳动力向二、三产业转移。土地流转使越来越多的农民脱离土地束缚，推动了农村城镇化、农村现代化的进程。

二、当前制约农村土地流转的主要因素

（一）流转程序和方式不规范。土地流转程序存在许多不规范的现象。主要表现在：一是口头流转，双方往往图方便，通常采取“口头协议”的方式进行私下流转，没有通过流转合同来规范双方的权利义务关系。二是供需双方订立的流转合同不规范，合同条款不完备，内容不完整甚至违反法律规定，致使矛盾不断。三是大多数承包合同未经县乡合同管理机构审查、鉴证、备案或公证机关公证。上述问题的存在使得流转双方的利益难以得到有效保障，为以后产生流转纠纷埋下隐患，对新农村建设和发展现代农业也将产生不利影响。

（二）流转信息传播渠道不畅。当前土地流转交易平台和中介服务组织的缺乏，使得统一的土地供需信息网络平台难以建立，土地供求双方的信息传播渠道不畅，信息辐射面狭小，供需双方发生土地流转具有很大的偶然性，一定程度上延缓了土地流转的进程。同时因政府职能部门没有制定可操作的价格标准，土地流转过程中容易出现竞相压低价格，流转价格不能真实反映土地价值的现象，造成土地流转市场价格混乱，损害农民利益。

（三）缺乏有实力的农业投资主体。许多农民有土地流转的现实需求，却由于缺乏有实力的农业投资主体，难以真正实现有效流转，甚至出现无偿也流转不出去的现象，导致抛荒和弃耕现象的发生。

（四）流转风险尚难有效规避。农民是“理性的经济人”，[3]在没有解除后顾之忧的情况下，土地仍然是其主要的生产资料和生存保障手段，其不敢轻易放弃土地经营权。而经营者担心农民单方任意毁约，在流入的土地上亦不敢过多投入，往往搞掠夺式经营。农业投资亦存在自然和市场的“双重风险”，若不建立相应的土地流转风险保障制度，则既影响土地经营者的投资积极性，又影响土地经营权的良性流转，不利于农村的发展。

（五）违法流转时有发生。一些村在土地大面积流转中，简单地依据多数人意见进行流转，剥夺少数人的承包权，甚至不尊重农户意见，撤销其承包合同,集中土地搞对外招商,强行流转或低价流转，忽视承包农户土地流转收益主体地位,截留甚至挪用流转收益,与民争利,损害农民利益，造成不稳定因素。

（六）流转纠纷调处不力。农村土地承包纠纷仲裁机构尚未完全成立，在发生纠纷时，没有权威的仲裁机构及时处理，流转双方相互扯皮，影响正常生产生活和农村社会稳定。

此外，流转后土地“非粮化”势头非常明显，流入方为追求利润最大化，将种植各种经济作物作为首选，这种现象容易威胁粮食安全，损害国家利益，应引起高度重视。

三、土地流转引发纠纷之原因分析

（一）流转制度不健全。目前农村土地规模经营正处于探索和起步阶段，对流转范围、补偿标准、配套政策、管理措施等相关问题的研究尚未深入，对流转中存在的苗头性问题亦未能引起足够重视。因诸多问题缺乏明确的政策和法律规定,多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态，亟待职能机关建立健全相应的流转制度及配套措施。

（二）流转市场未形成。作为一种市场行为，土地流转目前已成为农村经济发展中的一个较为普遍的现象，但遗憾的是统一规范的土地流转市场尚未形成，土地供需方之间缺乏足够的信息联系和规章监管，这在一定程度上阻碍着土地流转在更大范围和更高层次上进行。土地流转经纪人队伍也未形成，多数流转靠自发，致使流转主体范围小、流转信息不畅通，未能真正实现土地流转信息化、网络化、招商化。

（三）服务管理不到位。目前承担农村土地流转职能的主要是乡、镇农经站，由于管理体制不顺，其只承担了流转合同签订的监督工作和经营权证的变更登记工作；与土地流转相关联的评估、咨询公证、仲裁等中介机构尚待设立。监督管理机构不健全与中介服务组织的缺乏使得管理和服务跟不上流转的需要，很大程度上延缓了土地流转的进程。

（四）融资渠道不畅通。农业生产规模经营前期需要投入的资金数额巨大、回笼周期长，资金问题已经成为制约土地流转进程和影响农村生产力解放的重要瓶颈。目前，金融信贷业务很少涉足农村土地流转领域，经营者主要依靠自有资金和社会高息借款维持经营，缺乏更加畅通的融资渠道。

（五）社保措施跟不上。土地是农民群众最重要的生产生活资料，承担着就业和社会保障的功能。由于农村社会保障体系尚未起步，在流转中失去土地的农民也就等于理论上失去了社会保障，影响着农民土地流转的积极性，制约着土地流转健康有序有效的发展。

四、推进农村土地承包经营权有序有效流转的路径探索

（一）加大政府扶持力度，激活农村土地流转。政府扶持是土地流转顺利进行的必不可少的推动力。主要包括以下几个方面。

一是有效整合各种财政支农资金,发挥财政资金在支持农村土地流转中的引导作用。建立健全农业综合开发、农业技术推广、土地整理、农业基础设施、土地流转补贴等专项资金，大力扶持农业优势主导产业，加大对规模化的优良品种、防疫体系、市场流通基础设施、政策性农业保险制度、规模化饲养方式等的支持力度。促进现代农业和特色效益农业的发展，推进土地流转与农业产业化的有效结合，打造跨县跨市的农业经济优势板块，增强农产品的市场竞争力。

二是从银行贷款、项目支持、税收优惠、工商登记、用水用电等方面支持土地流转。

三是建立农业风险减损机制，减轻农业发展风险。具体包括：一要加强政策引导，畅通农业风险信息传播渠道，建立现代农业风险预警系统和农产品保护价制度，减少农民经营风险。二要建立农业风险保障资金，试行政府补贴、商业保险机构市场运作的农业风险转移和分摊机制，逐步推进农业联保机制，为加快土地流转和促进规模经营提供有力保障。

（二）发挥民间金融资本作用，完善农村金融服务体系。金融资本是农村发展的血脉，资金不足是制约农村土地流转和农业产业化发展的瓶颈。要解决该问题，除了继续健全现有农村金融机构外，还要在规范的前提下放松管制，鼓励本地区容量巨大的工业资本、民间金融资本在农村依法合理、有序的流动。政府应该通过制度建设、立法监管等手段，因势利导，将具有积极效应的民间金融资本引入农村市场作为正式金融资本的后备和补充，采取积极扶持和引导政策，逐步建立起政策性、商业性、合作性涉农金融机构和村镇银行、小额贷款公司、民间借贷组织等分工明确又相互配套的农村金融体系，使其为土地流入户的农业规模化、效益化服务。同时要积极探索农村土地经营权抵押贷款的有效途径和形式，逐步建立完善以土地承包经营权抵押贷款为主的土地流转投融资体系，解决农村土地流转资金投入不足问题。

（三）健全管理服务机制，规范土地流转行为。土地流转堪称第三次土地革命，要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求,建立健全土地流转各项机制。

建议立法机关尽快制定《农村集体土地承包合同管理条例》和《农村集体土地承包经营权出让、转让条例》，出台引导和鼓励农村土地流转的政策，健全法规制度体系。

在目前缺乏完善的流转法律法规的情况下，市级人民政府应明确本区域内土地承包经营权流转的具体范围、流转方式及程序，规定违规处理办法。具体包括：一要市政府职能部门编制统一格式化的土地经营权流转申请书、委托书及合同书，推荐各地使用；二要建立流转合同的指导、签订、仲裁三位一体的工作制度，完善备案、登记和档案管理制度，促进土地流转规范有序发展；三要制定详尽的市场运作规则及监督机制，规范流转主体的行为；四要建立土地流转作价评估制度。政府职能部门根据地级差别、地理位置等因素，合理确定土地的基准价格及年度浮动幅度，承包方与受让方据此协商确定流转价格及年度浮动比例以及情势变更情况下的计价方式。

（四）加快建设服务平台，健全流转信息网络。作为推进现代农业发展、服务沿海大开发的一项重要举措，必须尽快建立健全土地流转服务平台。一要健全市、县（区）、乡镇三级土地流转管理机构，建立土地流转服务中心，为土地流转提供法律政策宣传、信息发布、合同审查、流转咨询、档案管理、纠纷调处等服务；二要培育和发展土地流转中介组织,包括农地托管中心、农地交易市场等，为土地流转提供信息发布、价格评估、政策法律咨询等服务工作，充分发挥其在土地供需主体之间的媒介和桥梁作用；三要积极建立土地承包和流转信息系统，构建完善的流转信息网络，促进流转供求主体信息对接更加顺畅，为土地流转交易创造有利条件。

（五）培育农村市场主体，增强土地承接能力。农村市场主体是土地流转得以顺利进行的最活跃的因素，必须大力培育。一是培育规模经营大户。以特色农业、生态农业、滩涂农业板块建设为契机，采取灵活的流转方式把土地向种田能手集中，逐步培养种养大户；二是大力扶持农业专业合作社和涉农企业，探索“农户+合作社+龙头企业”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快新农村建设步伐。

（六）规范流转程序，堵塞流转漏洞。规范土地流转程序。政府职能部门必须加强引导和规范管理，建立健康有序的市场化流转机制，逐步推行“制定规划——发布信息——寻找受让方——确定地块——协商条件——签订协议——交接土地——协调服务”的土地流转工作流程，做到流转程序合法、合同规范、手续完备。规范合同签订程序。流转双方就流转事项必须先向发包方提出书面申请，经发包方审核同意后，签订书面意见；流转双方据此签订书面合同，依法确立土地流转关系。合同签订后，应由各县市、乡镇农经部门对合同进行审查、监督、登记、立卷、归档，实行制度化和规范化管理。乡镇土地流转管理机关要准确记录和反映土地流转情况，实行土地承包动态管理。

（七）创新土地流转模式，探索土地流转机制。土地流转并非剥夺农民的土地承包经营权，而是要让农民更好地分享农村改革成果，实现财富增长，为此要创新流转模式，探索土地流转新机制。一是推动农民以土地承包经营权入股、产业经营主以资金和技术入股，组建农业合作社或公司，采取股份制形式集中土地进行规模化、集约化经营，采取保底收入、盈余分红的形式来保障农民的土地收益权，不断提升土地产值和经济效益。二是鼓励城市和外来人才、资本、技术等资源要素向农村流动，吸引“城市工商资本下乡”，发展专业大户、农业企业、农场、庄园，推进适度规模经营，让农民平等分享土地增值收益。要按照沿海大开发的战略部署，在坚持“因地制宜、注重特色、优质高效”的原则的基础上，建设一批“高起点、高标准、高要求”的高效生态农业示范基地。三是积极探索农村土地“信托流转”和“整村流转”试点，促进城乡统筹发展。四是在科学评估定级定价的基础上，大力推进土地互换，改变土地“小而散”的现状，为土地规模流转奠定基础。五是积极探索承包权流转市场竞价机制，择优选择流转的受让方，确保土地效益最大化。六是探索建立新农村土地银行，农民存地获息，实现土地的承包权和经营权分离，达到存贷两利的双赢效果。

（八）构建土地纠纷解决网络，保护流转双方合法权益。农村土地纠纷调处网络的构建能够准确及时地解决土地流转纠纷，缓解农村矛盾，保护流转当事人的积极性。第一，健全并畅通协商、调解、信访、司法等多种流转纠纷调处渠道。第二，根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，制定切实可行的纠纷调解和仲裁办法，成立专门机构，逐步完善仲裁调解体系，妥善处理土地流转纠纷，切实维护当事人的合法权益，维护农村社会稳定。第三，各级法院要认真贯彻落实最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》，加大对涉农民事案件的审执力度，依法充分维护农民的合法权益。

（九）建立覆盖农村的社会保障体系，解决流转农户的后顾之忧。“小农经济坚守的是安全第一原则，具有强烈生存取向的农民宁可避免经济灾难，而不会冒险追求平均收益的最大化”[4]。目前农村社会保障制度的缺失成为制约农民土地流转积极性、影响农村土地流转市场发育进程的一个重要因素。因此在推进土地流转过程中，要进一步完善和提高农村社会保障体系的功能。政府应通过建立和完善农村最低生活保障、社会养老保险、医疗保险、子女教育、就业安置、户籍等社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度，从根本上解决农民的后顾之忧，促使其安心流转土地承包经营权，为适度规模经营创造条件。

（十）加快富余劳力转移，解决农民过剩问题。土地流转使得越来越多的农村劳动力离开土地,寻求新的增收方式。如何引导失地农民向非农产业流动，解决其就业问题，成为当下农村工作的重中之重。为此，一是建立农村劳动力向非农稳定转移机制。积极引导农民发展投资少、见效快、就业容量大的二、三产业，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向小城镇转移，稳步推进农业产业化和农村城市化进程，为土地流转拓展新的空间。二是利用公共财政对农村失地农民进行针对性的职业教育和非农技能培训，提高其再就业能力，拓宽就业渠道，促进失地农民向非农产业转移，稳步推进城乡经济一体化建设。三是继续加大农村劳动力输出力度。建立城乡统一的就业制度和劳动力市场,健全劳务协作机制和信息网络,建立长期稳定的劳务输出基地,引导更多农民在输转中实现劳务移民。

（十一）以信息化、网络化为抓手，构建现代农业物流体系。江苏沿海信息体系完整、交通网络发达，具备农业物流一体化建设的诸多优势，我们要充分利用沿海大开发上升为国家战略的发展机遇，打造一个覆盖东部沿海、辐射中部省份、并与广大农户相联系的农业信息交流平台，建立网络化的农产品物流的“绿色通道”。以农产品深加工、储运、销售为突破口，充分挖掘资源，降低物流成本和农产品损耗，提高服务水平与响应时间，发展专业的农业物流服务组织，依托完善的物流信息网络带动农业产业化经营，使土地流转后的种田大户、各类农业经济组织都能享受到专业化的服务，并使农业产业链实现“用得好、产得出、卖得掉”的目的，促进农村土地流转和沿海经济腾飞。

［1］迟福林.中国农民的期盼：长期而有保障的土地使用权[M].北京：外文出版社,1991.

［2］2009年中国土地流转面积已达1.5亿亩.盛世金农网.发布时间：2009-12-16.

［3］王曙光，乔郁.农村金融学[M].北京：北京大学出版社，2008.

［4］J.斯科特.农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存（中译本）[M].南京：译林出版社，2001.

〔责任编辑：陈 海〕

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1002-2341(2011)03-0143-05

2011-04-30

卞海霞（1974-），女，江苏盐城人，副主任、讲师，从事乡村治理和食品安全问题研究。