海岸带生态补偿机制政策研究

徐大伟,王佳宏,段姗姗

(大连理工大学 经济学院,辽宁 大连 116024)

一、引言

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节利益相关者关系的制度安排.建立生态补偿机制有利于协调经济发展和环境保护之间的利益关系,促进其协调发展.海岸带是世界上自然资源和生物多样性极其丰富的地区之一.同时,海岸带地区也是生境及其脆弱的地带.目前,全球60多亿人口中,约有17亿居住在离海岸50公里以内的地带,45%居住在离海岸150公里内的区域[1].我国既是陆地大国,也是海洋大国.目前,我国拥有18000多公里的大陆海岸线,14000多公里的岛屿海岸线,6500多个岛屿,约300万平方公里的管辖海域.《2010年中国海洋环境状况公报》(国家海洋局,2011)表明,我国海洋生态环境近岸海域生态系统总体处于健康或亚健康状态,但这并不代表海岸带生态系统健康状况恶化的趋势得到了有效缓解.虽然海洋赤潮和绿潮灾害有所减轻,但江河污染物入海量增加,溢油等突发环境灾害对海岸带生态环境的损害严重.部分海湾、河口、滨海湿地等生态系统仍处于不健康状态,生物多样性和生态系统结构变化较大,生态服务功能受损.因此,开展海岸带生态资源补偿的研究有利于借助经济的手段解决海岸带生态资源所面临的问题,促进海岸带地区经济与环境协调发展,促使海岸带资源可持续利用.

二、国内外研究进展与现状

(一)海岸带生态补偿内涵

生态补偿涉及多个学科,很多学者从不同的学科角度探讨了生态补偿的概念和内涵.目前,国际上很少使用生态补偿这一名词,比较通用的概念是生态/环境服务付费,是指生态服务的受益者对生态服务的提供者进行支付,以激励生态服务的提供者为了维护生态系统服务功能的长期安全,改变生态环境资源利用方式和其他不利于或有损于生态系统服务功能发挥的活动[2].生态服务付费是具备以下四个条件的生态环境保护手段:一是现实性,即该机制是基于某种现实的因果关系和基于对机会成本的现实权衡.二是自愿性,即补偿和接受补偿双方的环境行为是基于充分知情的情况下做出的.三是有条件性,即有协议约束付费,针对不同的情况支付不同的费用,每种情况是可以被监测的.四是公平性,即该机制应是促进资源的公平分配,不致使穷人利益受损.我国生态补偿涵义经历了从生态学意义到经济学意义的发展历程.在汉语表达中, "补偿"和 "赔偿"虽然意思相近,但还是有区别的.早期的生态补偿政策偏重于 "赔偿",即因主体的行为而给其他人或集体造成损害,必须弥补对方的损失.随着人们环境意识的逐渐提高,对公共资源价值认识的不断深入,生态补偿政策逐渐由单纯的赔偿转向补偿."补偿"更倾向于受益者和破坏者事前、主动的行为.由单纯的对破坏者的惩罚,转向破坏者赔偿与受益者补偿同样重要.并且随着生态文明程度的不断提高,生态补偿更加重视发展的公平性.对由于生态建设而阻碍其经济发展的地区和个人给予补偿[3].生态补偿内涵的变化,也引起了其概念的相应改变,李文华等从经济学、环境经济学、生态学等不同学科的角度对生态补偿概念进行了分析总结,并综合大多数学者的意见,提出生态补偿的目标是通过运用经济激励手段促进人们加强对生态系统服务的维护,从而有效解决了由于市场失灵造成的环境外部性,并保障了社会发展的公平性[4].综上所述,本文认为海岸带生态补偿的内涵应该是一种以保护海岸带生态系统服务功能、促进海岸带经济与环境协调发展为目的,根据海岸带生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用政府和市场相结合手段,调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排.

(二)国外研究进展

近年来国外关于生态补偿的研究重点主要在生态服务价值评估、生态服务市场类型、生态服务付费的效率与公平、资金来源渠道以及对减缓贫困的影响等方面[5].在生态补偿实例中,研究重点一是生态补偿资金的有效配置;二是如何对生态补偿进行市场化运作.但目前国外对生态补偿的研究主要集中在森林、流域、矿产方面,对海岸带生态补偿的研究还不成熟.已有文献中,Elliott和Cutts[6]对海洋生态补偿问题进行了理论研究,将海洋资源生态补偿划分为经济补偿、资源补偿和生态环境补偿三种类型.Geenier等[7]分析了对已破坏的生态环境进行修复的方式,从经济、法律、认知、参与度等方面提出了刺激海洋资源持续利用的手段.此外,在海岸带生态补偿中关于溢油事故的生态损害补偿方面的研究较多.美国等发达国家对溢油事故的索赔已有法律支持,同时也建立了溢油损害赔偿机制,例如,美国的"自然资源损害评估方法"用于对生态环境资源损害的赔偿金额进行评估[8].保障了海岸带污染事故可以的到较好的治理并得到合理的赔偿,有利于海岸带生态环境的良性发展.但是,针对海岸带污染事故的赔偿是在事故发生之后的赔偿行为,并不能称为真正的海岸带生态补偿.

(三)国内研究现状

我国对生态补偿的研究较国外学者起步晚一些,从20世纪80年代开始学习借鉴西方的相关研究成果,结合中国生态补偿政策的实施不断进行深入研究,并逐渐由概念探讨阶段到理论性与政策性研究阶段再转入定量化研究阶段.通过对现有理论基础的总结分析,可归纳为三类: (1)经济学理论,包括环境价值论、公共物品理论、外部性理论.(2)生态学理论,包括生态资本理论、生态系统服务理论、生态承载力理论.(3)可持续发展理论.包括协调发展理论、公平理论.我国目前对生态补偿的研究主要集中在森林、流域、矿产、保护区.虽然目前海岸带生态补偿的研究非常少,但其他生态补偿领域的研究成果为开展海岸带生态补偿研究创造了良好的条件,已有海岸带研究主要集中在三个方面: (1)海岸带的界定和分类.海岸带陆域、海域地貌复杂,界限不清,依靠常规的调查和测量手段难以获取准确信息.而卫星遥感技术则能够坚持海岸带及毗邻海域资源环境变化提供有效手段.(2)海岸带资源价值研究.标准核算方法主要依据对海岸带生态系统服务价值的评估作为补偿标准的依据.海岸带资源价值的测算将作为海岸带生态补偿标准制定的依据.(3)基于可持续发展的海岸带环境管理.

三、建立海岸带生态补偿机制的基本问题

(一)补偿主体和补偿对象的界定

补偿主体和补偿对象的界定是生态补偿机制的基础,是回答谁补偿谁的问题.其基本思路是分析某一海岸带开发或保护活动对海岸带生态系统服务功能的改变,及其受此影响的各利益相关方.补偿主体和补偿对象都是利益相关者,补偿主体包括破坏生态系统服务功能的群体和分享因他人的贡献而增加的生态系统服务功能的群体;补偿对象则包括原本享有的生态系统服务功能受到损害的群体以及对恢复和提高生态系统服务功能价值有贡献的群体.生态系统服务的分类有很多种不同的体系,目前使用最广泛的是依据Costanza的生态系统服务功能分类并.

据此将海岸带生态系统服务分成了供给服务、文化服务、调节服务和支持服务四大类,每一大类下又分为若干类,并可以据此分析海洋生态系统服务功能变化对利益相关者的影响,进而根据他们的利益增损关系界定补偿主体和补偿对象.特别要强调的是,由于海洋资源本身具有的整体性和流动性特点,利益相关者的范围可能很广,基于制定切实可行的生态补偿政策的角度,可按需要把利益相关者限定在一定范围之内.

(二)补偿标准的制定

补偿标准是海洋生态补偿体制的核心问题,关系补偿的效果以及补偿者的承受力.在我国对于究竟应如何确定补偿标准仍然存在不同观点.根据 "庇古税"理论,补偿金额为私人成本与社会成本的差额,即边际外部成本;从环境经济学的角度来说,当边际外部成本等于边际外部收益时实现环境效益的最大化,因此理论上认为补偿值应该以提供的生态服务的价值为补偿标准[9].但在实际应用中,受生态系统服务价值评估方法的限制,一般观点是生态系统服务价值可以作为生态补偿标准的理论上限,而不是作为现实的生态补偿标准.另一种观点是在保持生态系统健康、持续发挥服务功能的情况下付出的成本为基础,通过分析生态系统所需的各项经营成本,从而确定需要提供多少经济补偿[10].目前国际上普遍接受的补偿水平实际上以机会成本的补偿为主,即损失的直接利益和为生态保护放弃的发展机会的损失,从而增强参与生态保护和建设的动力.也有学者提出合理的补偿标准应介于上述两个标准之间,根据受益方或破坏方可能的经济承受能力,采取综合评价方法,最终提出生态补偿标准[11].由于与发达国家相比,我国生态补偿机制的研究和运用处于初级阶段,市场机制不够完善,金融体系不够发达.因此,在实践中对于生态补偿标准的确定除了理论标准外,需要根据实际需要,确定切实可行、现实有效的标准.同时需要指出的是,在补偿标准确定中,应充分调查利益相关方的支付意愿和受偿意愿,尤其是弱势群体的意愿应该得到反映.

四、建立海岸带生态补偿机制的政策建议

胡锦涛在党的十七大报告中强调,要 "建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制".可见,研究建立和完善生态补偿机制已成为我国一项十分紧迫的国家任务.《十二五规划纲要》提出,发展海洋经济.提高海洋开发、控制、综合管理能力,合理开发利用海洋资源,保护海岛、海岸带和海洋生态环境,维护我国海洋权益.对我国经济社会发展意义重大.为此我们必须在对海岸带生态环境面临的威胁和保护现状了解的基础上,抓紧建立海岸带生态补偿机制,确保海岸带经济与环境的协调可持续发展.本文在以下几方面对建立海岸带生态补偿机制提出建议:

(一)健全和完善利益相关各方参与制度

海岸带环境问题本身所具有的广泛性和社会性,决定它的解决必须依靠政府、企业和社会公众的共同参与.以人为本,特别是以公众利益为本,应当成为生态补偿机制的最终目的.公众参与制度的众多途径中,以社会团体为代表的非政府组织是具有极其重要的地位,它不仅是环境管理部门与社会公众之间沟通的有力媒介,而且对政府部门提高流域环境管理效力具有重要影响.为了使当地居民能够积极参与到海岸带环境保护的工作中,政府应该不断完善公众参与机制.大连海岸带居民可以参与听证政府关于海岸带治理方面的决策会议,提出符合当地经济发展水平和公民意愿的具体意见和政策建议,并且能够进行投票表决,让当地居民亲身解决周边的生态环境问题.这样不仅可以保障当地居民的生态环境知情权,还可以强化公众的参与与监督,更有利于对大连海岸带实施全面的生态环境保护的长效机制建立.另外,贯彻公众参与原则,积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织,除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生产的法律环境等外部措施外,其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施.

(二)借鉴国外经验,选择多样化保证金方式

目前,美国、加拿大等一些发达国家因其金融市场很发达、信用体系比较健全、法规政策比较完善,通常可以选择多样化保证金方式.除现金存款外还可使用信用证、银行或证券担保、信托基金等.而目前我国由于受经济发展程度、信用体制还不健全等因素的制约,主要是采用现金方式,可以分为一次性全额缴纳和分阶段缴纳.从生态环境保护的角度出发,保证金一次性缴纳的方法是最可靠的,能够确保生态补偿的安全提供.但因为海岸带生态补偿金一般数额巨大,对企业来说,一次性付出大量的资金会对其正常的经营造成负担,易影响企业正常的海岸带区域开发积极性.分阶段性保证金是指,根据企业的环境行为,保证金可以年为单位分期支付.以马来西亚矿区复垦为例,政府和企业共同出资建立复垦基金,以预估一年的生态补偿实际需要来支付费用.分阶段性保证金的优点一方面由于其占用资金低而更在实际中更容易执行,另一方面,政府监管部门也可以对比上下年的情况调整每年征收的保证金数额,更易于降低环境风险.综上所述,海岸带生态补偿保证金的征收既要以保护生态环境为最终目标,同时也应考虑到企业的实际情况,才能制定出切实可行的机制.在我国海岸带生态补偿的初级阶段,由于金融保证体系不健全,应选择可靠性高的现金缴纳方式,但政府监管部门可以根据企业的规模、资金状况、环境责任、信用记录等因素对不同企业采用一次性缴纳或分阶段缴纳的海岸带生态补偿保证金制度.

(三)国家应尽快启动建立海岸带生态补偿制度的立法程序

要对海岸带生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围和标准、程序等进行明确界定,近几年来,沿海地区已经在海洋生态损害补偿赔偿领域做出了一些积极探索.例如浙江、山东以及宁波等沿海地区正在开展本地区海洋生态补偿的地方立法工作,天津、山东、广东等地海洋主管部门开展了向海洋生态损害责任者索赔的实践.这些工作为海洋生态补偿立法提供了有益的经验.从而为健全、完善与我国开发和保护相协调的海岸带生态保护政策提供经济调控手段.

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