浅谈全民参与食品安全监督新模式

文腊梅

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

浅谈全民参与食品安全监督新模式

文腊梅

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

食品安全问题频频发生，引起了各级政府部门的高度重视、媒体的高度关注、老百姓的“担心吊胆”。食品安全问题归根结底是监管体制问题，但在政府部门监管资源不足、监管体制正处初建时期，鼓励公民通过合法途径积极参与到食品安全监督中来，形成政府监管与公民监督相结合、政府引导、公民参与、各方协同的食品安全监管新模式。

食品安全；全民监督；模式

食品安全问题频频发生，先有三聚氰氨、地沟油、瘦肉精，近期又出现冷冻面食“细菌门”事件，生活在这个大环境中的百姓已无法置身事外，我们不再是旁观者，我们都是受害者，每个公民应该有义务和权力监督食品安全，维护自身的权益。

一、食品安全监管机制的问题

监管机制是食品安全问题的症结所在，解决食品安全问题的根本办法应该是建立健全食品安全监管体制机制。但我国的国情决定体制机制的问题不是一蹴而就的，需要一个长期的过程。在现有监管体制机制存在缺陷的背景下，如何采取相应措施进行补充，保证老百姓生活在健康、安全的环境中，这就显得尤为重要。根据国情，我国将在较长时间内采取“分段监管”的模式。分段监管必定存在监管部门太多、职责边界模糊，监管资源有限、监管难以到位，以及违法成本低、监管威慑较弱等问题。

1、监管部门太多，职责边界模糊

我国长期以来对于食品安全监管采取的是国家统一指挥、各地政府负总责、分段监管的模式。牵涉的部门有食品安全委员会、农业部门、质检部门、卫生部门、工商行政管理部门等10多个部门。这种模式适应我国食品生产经营商户“数量大、分布散”、食品生产和流通链长的特点。但由于牵涉的监管部门过多，经常出现监管职责的重叠或责任边界模糊，导致监管的重复或缺位。食品安全问题产生时往往会出现部门间推诿、踢皮球现象。监管环节多，节口就多，有节口就会出现空隙或脱节。“三聚氰氨”和“瘦肉精”事件就是监管节口出现真空而导致的。

2、监管资源有限，监管难以到位

我国从事食品生产和经营的商户“数量多、规模小、分布散、条件差、工艺乱”。2010年在国家质检总局调查的45万个食品生产企业中，10人以下的食品生产加工小作坊有35万家，29%的企业无标生产，60%的企业出厂不检验或根本不具备检验能力。这些小作坊往往分布在郊区、大街小巷的出租屋内、农村和集贸市场的路边摊点，食品质量和安全难以保证。而很多基层工商所执法人员少，队伍年龄偏大，文化素质和执法水平参差不齐，执法力量相对不足，缺口大。一个监管干部日常要监管几百户企业、个体工商户和数十家食品经营主体。日常监管中，由于基层干部的监管对象数量众多，一部分人索性拿着日常巡查表到经营者那里签字、盖章了事。还有一些地下食品生产加工者躲避政府行政部门的监管与执法，根本没有进行工商户口登记，工商管理干部对食品经营主体的实际经营状况甚至一无所知，由于食品安全监管不到位，给食品安全留下了很大的隐患。

3、违法成本太低，监管威慑较弱

尽管国家三令五申，出台《食品安全法》等措施，但食品安全现状仍令人担忧。《食品安全法》出台后，对食品安全问题的处理较以前有明显的改进，对于违法生产经营者的处理更加严格，例如，购买到问题食品，一经发现，可以要求原价10倍的赔偿，如果造成了生命安全，可以诉诸法律，生产经营者负有刑事责任。但许多食品安全隐患并不是短时间能被消费者发现，如地沟油，连质检部门都无法查出其有害元素。即使受到工商、质检部门查处，目前处罚单一，对食品安全风险缺乏科学评估，一律按食品单价进行加倍罚款。而罚款相对于违法获得的利益是微不足道的，一些不法的食品生产经营者受利益的驱使，加上违法成本过低，仍在生产加工有害的食品，获得高额利益，监管威慑力非常有限。

4、食品安全信息不对称，公众监督难实现

信息透明是食品安全社会监督的核心环节，信息不对称是当前我国食品安全监督中最大的问题。政府部门在食品安全信息披露方面存在单向性，公众监督的触角没有覆盖食品安全保障的整个过程，公众监督者的意志很难被纳入食品安全制度中。而食品安全监管体系对社会监督的回应性不够，在我国现行食品安全制度中，还没有对公众提供的食品安全信息和消费者投诉处理的法定时限与步骤的规定。在法律责任规定中，更没有对因拒绝公众参与或侵犯公众监督权利的惩戒措施。虽然公众可以通过信访、相关部门负责人信箱等渠道反映，但食品安全监管部门对信息的处理具有随意性，不处理也无法律责任，诉讼机制也不能满足社会监督的制度需求。

基于我国现有监管体制和食品安全现状，光靠政府行政部门监管显然是不够的，发动群众、全民参与食品安全监督是经济社会转型阶段和我国食品安全监管现状提出的要求，具有必要性和可行性。

三、全民参与食品安全监督的必要性和可行性

1、全民参与食品安全监督的必要性

全民参与食品安全监督以弥补现有监管体制的缺陷。尽管我国《食品安全法》出台后，对食品安全监管机制进行了全面梳理和完善，但监管脱节和空隙仍然难以避免。如果在节口处发动群众参与监督，及时反馈或举报食品生产经营者违法行为，就有可能减少甚至堵塞行政监管的空隙，弥补监管体制的缺陷。

2、全民参与食品安全监督的可行性

公民食品安全意识的提升有助于全民参与食品安全监督。随着社会经济发展、人们生活水平提高，老百姓对健康问题越来越关心，对影响健康的食品安全问题越来越关注，“民以食为天，食以安为先”的观念已经深入人心。特别是近年食品安全问题频频发生后，政府部门加强了对食品安全知识的宣传和消费者维权意识的教育，老百姓的食品安全意识和知识有了较大提升，因此，建立政府监管与公民监督相结合，形成政府引导、公民参与、各方协同的食品安全监管模式是完全可行的。

国内一些先行地区为全民参与食品安全监督提供了经验和借鉴模式。如辽宁省在沈阳和铁岭市打造全民食品安全监督网，开展万名“黑窝点”克星活动，成立了食品安全委员会，公开招聘食品安全监督员安插进入社区、街道，深入开展食品安全的督查。四川一些地区建立了食品安全监督团，在各区域从不同的职业中招聘兼职的安全监督员，发动群众参与监督，并建立食品安全举报机制，设立举报平台。这些先行地区开展的实践和取得的成效说明全民参与食品安全监督在现有监管体制下是可行的。

三、建立全民参与食品安全监督新模式

全民参与食品安全监督模式是我国现有监管体制下特有的形式，需要依据国情进行研究，要保证这种模式的正常持续运行，必须建立食品溯源信息体系、食品安全问题举报平台、食品安全信息披露机制和政府引导下的民间监督组织作为基本前提。

1、建立食品溯源信息体系，确保监督有据可依

我们今天购买的水果只有品名和产地，没有生长、加工和储藏过程记录，无从了解农药残留、施肥情况，食品安全信息无法追根溯源。一些发达国家和地区已经建立了食品溯源体系，消费者在购买现场通过终端电子眼扫瞄，就能轻松了解食品安全的全部信息，保护了消费者的知情权，让消费者放心消费，同时也为消费者提供了食品安全监督的依据。我国要建立全民参与食品安全监督机制，首先政府部门要做好基础工作，建立食品溯源信息体系，通过政府财政投入和企业自主投入相结合，从生产加工、运输、储藏到销售全过程建立食品安全数据平台，消费者能够轻松地通过终端电子眼扫瞄掌握食品安全信息，确保全民参与食品安全监督有据可依。

2、建立食品安全举报平台，确保监督有效通道

全民参与食品安全监督，鼓励食品生产经营单位内部员工和消费者发现食品安全问题后及时向政府相关职能部门举报，政府组织力量调查、处理。因此，如何保证举报通道畅通是非常关键的。现在各级政府主要是通过“3.15”消费者投诉平台来举报，不仅接受食品安全问题投诉，也还接受其他消费权益问题投诉，虽然“3.15”消费者投诉平台为消费者投诉解决了一些问题，但投诉后处理比较慢，在偏远地区投诉的通畅性未能得到保证，经常是无人接听投诉电话。另外，投诉处理时，往往是根据投诉人情况进行处理，这给投诉人的人身安全带来威胁，一些不法生产经营户可能对投诉人采取非法手段，使投诉人处于危险境地，给群众投诉带来顾虑。

食品安全监管的职能部门应该联合起来，电话、网络、信函举报多途并举，无论是生产、运输、经营者的食品安全问题都可以通过相同举报通道举报，职能部门再根据举报内容和性质交由相应部门进行处理。不要当老百姓遇到食品安全问题时投诉无门、到处碰壁，职能部门互相推诿、踢皮球。

3、建立食品安全信息披露机制，确保信息对称

建立食品安全信息披露机制是开展全民参与食品安全监督的基本保证。在食品安全监督法律关系中，公众、政府部门和食品经营者三者间的角色应明确划分。在监督法律关系下，经营者应提供真实、客观的食品安全信息；政府部门履行监管职责，验证经营者在标签和信息上提供的产品信息是否真实，对违法经营、不实标注、虚假宣传等行为进行惩戒，弥补经营者信息提供的缺陷，充当食品安全信息的筛子，通过听证会、网络采集等方法吸纳公众参与食品风险预防、政策制定等过程，透明、公开地向公众提供行政执法信息；公众在信息链末端通过食品消费和日常生活接触，验证政府和经营者信息的真实性，根据标签、食品标准及指导性规则识别是否安全，对发现的安全隐患向政府进行回馈，政府必须根据法定程序进行处理，否则将承担相应责任。

建立食品安全信息平台，利用电视栏目和网络及时披露食品生产经营者的信息和食品安全信息。让群众了解食品安全的基本情况，便于监督周边生产经营者，及时发现问题食品，同时信息披露机制也是对生产经营者的监督，让违法者无处遁行。

4、建立全民参与食品安全监督组织，确保监督持续

食品安全关系到每个人的生命安全和身体健康，鼓励全民参与食品安全监督是必要的也是可行的，但我国是二元经济社会，也是二元教育社会，农村与城市、中部与西部的经济和教育发展不平衡，导致对食品安全意识的差异很大，这就是为什么那么多地下食品加工厂能够在出租屋里生存、那些房东或周边的居民明明知道却没有举报的原因。同样，由于贫富的差异，许多有问题的食品由于价格便宜，仍然有需求。因此，完全靠自觉行为让全民参与食品安全监督，其持续性有待考量。既然是市场经济社会，那就需要利益来驱动，因此，要建立社区食品安全监督委员会，招募一些志愿者，同时给予一定待遇，建立食品安全举报机制，设立举报奖励基金，建立全民参与食品安全监督长效机制，确保监督常态化，直到国家建立完善的食品安全监管机制。

［1］周婧.市民参与食品安全监督有奖 ［EB/OL］.宁德网，2011-11－25.

［2］维护食品安全需要人民参与［EB/OL］.http://www.scol.cn/thread-1235775-1-1.htm l，2011-10-27.

［3］沈阳打造全民食品安全监督网，万名“黑窝点”克星将上岗［N］.时代商报，2011－06－14.

F713.56 < class="emphasis_bold">［文章标识码］ A

A

1671-5136（2011） 04-0051-03

2011-12-08

［课题基金］ 本文为2009年湖南教育厅科学研究项目《湖南省流通领域食品监管机制创新研究》（项目编号：09C1076）研究成果之一。

文腊梅（1964-），女，湖南益阳人，长沙民政职业技术学院商学院教授。研究方向：经济管理。