制度建设是新农村民主管理工作的根本——以广西贺州市白牛村为例

全成程 何文鹏

（广西 南宁 530006）

制度建设是新农村民主管理工作的根本
——以广西贺州市白牛村为例

全成程 何文鹏

（广西 南宁 530006）

管理民主是社会主义新农村建设的五大目标之一，而相应的制度建设在新农村民主管理工作中起着十分重要的作用。广西贺州市白牛村在实际工作中，正确把握民族地区农村民主管理工作中制度建设的原则和主要任务，从更长远发展、更宽视野和更高层面上展开工作，加强民族团结，培养农村工作人才，促进农村经济发展，切实维护农村利益，形成了推进新农村民主管理工作的“白牛经验”。

制度建设；新农村；民主管理；白牛经验

一、制度建设在新农村民主管理工作的重要意义

（一）制度建设是适应农村民主管理工作复杂性的现实需要

农村民主管理工作涉及了农村经济、政治、文化等各种领域，参杂着各种利益的交织与权衡，具有复杂性。其复杂性表现在两个方面：一方面，农村工作本身具有复杂性。一直以来，三农问题是农村工作的重点和难点。在我国，农村实施的是村民自治制度，农村工作不具有强制力，这有利于调动农民生产积极性，然而由于农村经济发展、农村教育文化滞后，小农思想在一定范围依然存在，党和国家路线、方针、政策的落实难度较大；农村是中国的最基层，农村工作不仅承载着村务，还承担着党和国家的许多行政工作，事务杂、多、琐碎，突发性和临时性较强，难以系统把握和科学规划。另一方面，农村民主管理工作具有复杂性。“管理民主既是新农村建设的重要内容，也是新农村建设的重要保障。它与生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁等方面，互为因果，构成了新农村建设的有机统一体”，其工作跨度大，需要综合考虑，全面实施；农村民主管理工作专业性较强，程序较为复杂，党和国家干部、村民自治组织干部、农民等的组织、实施民主管理工作较为复杂，难度也较大。

（二）制度建设是创新农村管理的根本性要求

社会管理是当前社会研究的焦点。农村管理是农村民主管理的内容之一，农村管理是否取得突破直接决定着中国社会管理能否取得突破进展。胡锦涛总书记在中央政治局会议上指出：“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义”。当前，农村各种新形势、新问题不断涌现，农村矛盾也处于多发期，需要创新农村管理，从根本上防止矛盾的恶化与扩大。而制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，农村管理是依照村民自治相关制度以及乡规民约来实施民主管理，“理论创新是实践创新的先导”，“有了制度保障才有国家的长治久安，有了好的制度，才能减少化解社会矛盾，才能进行高效的有序的社会管理，国家才能比较稳定”，农村社会管理需要农村社会管理相关理论的创新，以指导其朝着正确的方向发展。

（三）制度建设是影响与决定村规民约时代化、规范化、法律化的重要条件

村规民约是农村的隐形法律，它是全村村民集体智慧的结晶，村里的一切事务必须依法、依照村规民约进行，它“是农村社会整合的一种重要机制”，也是农村民主管理工作的基本准则，更是指导、推进农村民主管理工作的利器。任何事物都是联系的发展的变化的，村规民约也不是一成不变的，它需要根据时代的特点，适时改进内容，以适应农村发展的形势。同时，村规民约需要不断规范化、科学化，不断提高其科学程度、可行性，使其内容、程序等不断符合国家的大政、方针与政策要求，促进农村事业的不断发展。此外，村规民约是农村事务仲裁与处理的基础，要不断与法律相衔接，彰显法律的权威，促进农民懂法、知法、用法。然而，在现实生活中，村规民约与制度是相互影响、密不可分的。单从村规民约来看，其内容来源有三个：一是来自《村民自治组织法》以及一些基本法律；二是《村民自治制度》、《村务公开民主管理制度》等各项制度；三是村中一些流传很久，在农村影响深刻的农村习俗。其中关于村民自治的各项制度逐渐成为村规民约最为主要的来源，有不断加强的趋势，甚至很多制度就是村规民约的来源。因此，制度建设的进展直接影响着村规民约的进展，是影响与推进村规民约时代化、规范化、法律化的重要条件。

二、民族地区农村民主管理工作中制度建设的原则和主要任务

（一）制度建设的原则

新制度主义的代表人物诺斯认为：“制度创新是使创新者获得追加利益的现存制度安排的一种变革”。白牛村属于民族地区的农村，其有着更为复杂的地理与人文环境，更需要用制度来维护与发展村民权益。因此，农村民主管理工作的制度建设必须从更长远发展、更宽视野和更高层面上展开。

首先，立足于农村更长远发展层面进行制度建设。农村民主管理工作意义重大，要在统筹区域发展、统筹城乡发展中更加突出农村发展。尤其是解决“三农”问题，加大公共财政向民族地区“三农”的倾斜力度，加快建立促进城乡经济社会发展一体化机制，协调推进城镇化和新农村建设，使农民更多地享受改革发展成果。其次，立足于更宽视野进行制度建设。着眼于广西改革开放和现代化建设的伟大实践，努力推动农村融入改革开放大潮，使之扮演越来越重要的角色、发挥越来越重要的作用。按照有利于农村经济越来越好、生态环境越来越美、人民群众生活水平越来越高、社会发展越来越和谐的要求，积极融入国际国内多区域合作，以空间换时间、以资源换产业、以存量换增量，努力实现农村更好更快发展。再次，立足于更高层面上进行制度建设。正如胡锦涛同志所说：“我们必须从全局和战略的高度，充分认识加快民族地区发展的极端重要性”。根据广西发展实际，坚定不移地把新农村民主管理工作和广西农村发展大局紧密结合起来，进行制度创新，积极争取国家自治区以及各市县更大力度的支持、更优惠政策的倾斜。把民族地区农村发展摆上全区加快发展的更加突出位置，根据党和国家有关民族政策和法规，提出生态保护和资源开发、经济结构调整、支持民族地区农村基础设施建设、以解决民生问题为重点的社会建设和科教文卫体发展的方法和措施，集中全区力量帮助民族地区农村加快发展。

（二）制度建设的主要任务

把握新世纪新阶段新农村民主管理工作主题，开创新农村民主管理工作新局面，是实现广西各农村科学发展、和谐发展和跨越发展的需要。根据当前发展形势，结合农村和农民的实际，民族地区新农村民主管理工作制度建设的主要任务有以下四个方面：

第一，加强民族团结。民族团结是国家长治久安、兴旺发达的保障，促进民族团结、实现共同进步是新农村民主管理工作的根本任务。将深入开展民族理论、民族法制和民族文化的教育与新农村民主管理工作结合起来，以“三个离不开”思想指导新农村民主管理工作，不断开拓新农村民主管理工作新局面，促进各民族和睦相处、和谐发展的良好局面。

第二，加强民族地区农村工作人才建设。坚持贯彻科教兴国战略和人才强国战略，把培养各级各类人才、提高劳动者素质摆在重要位置，作为加快民族地区农村经济社会发展的重大战略任务来落实。建立和营造良好的用人机制与环境，吸引各级各类人才到农村发展创业。建设一支政治坚定、业务精通、善于领导改革开放和社会主义现代化建设、深受各族群众拥护的高素质的农村干部队伍，认真做好培养、选拔、使用好农村少数民族干部工作。加强对少数民族干部的教育培训，使一大批优秀少数民族干部和各类人才脱颖而出，为推进新农村民主管理工作和现代化建设提供坚强保障。

第三，促进民族地区农村经济迅速发展。通过推动和加快民族地区农村经济、社会、文化发展，促进各民族共同繁荣发展，为新农村民主管理工作奠定坚实的物质基础。加快实施新一轮西部大开发战略和北部湾经济区建设，重点是推动科学发展；从民族地区农村的实情出发，紧紧抓住事关发展全局的关键环节，全力突破。加强农村基础设施建设，大力发展非农产业和农业产业结构升级，建设社会主义新农村，努力提高村民收入；加快城镇化发展进程，缩小城乡二元差距；深化农村改革开放，不断注入农村经济发展新动力。

第四，注重民生，切实维护农民利益。新农村民主管理工作的最终目的是形成农民自我教育、自我服务、自我管理的村民自治机制。因此新农村民主管理工作的制度建设必须大力支持农民自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业；加快完善农村社会保障体系，保障困难农民基本生活；优先发展农村教育事业，切实保障农民受教育的权益；发展农村公益文化事业，保障农民基本文化权益，提高农民素质；完善农村基本医疗卫生制度，提高农村群众健康水平，使所有农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，共享改革发展的成果，促进农村繁荣发展。

三、以制度建设促进新农村民主管理工作的“白牛经验”

“农村民主管理，就是在社会主义条件下，村民以国家、社会和农村主人的身份，自主地、能动地、有组织地参与农村管理，贡献智慧，实施监督，维护合法权益，为实现社会主义新农村建设而开展的群众性活动和工作的总和”。白牛村在各级党委与政府的指导下，充分发挥自我优势，充分挖掘农村文化，不断加强制度建设，形成了推进新农村民主管理工作的“白牛经验”。

（一）以制度建设把好“民主关”，坚持民主定事，扩大村民参与积极性

第一，白牛村村两委不断加强村规民约与章程改进工作，深化村民“一事一议”、《村民会与制度》《村民代表会议制度》等制度建设，全面规范村务决策范围与村务决策程序，保障村民决策权。90年代末，村党小组在统一了党员和群众代表的意见前提下，大胆推行“集体统一开发，小组协调生产，分户承包管理”的土地流转方式，将分散的土地全部集中起来，先规划好路和水渠等基础设施后，再按原则上以农户原承包面积重新分划给农户，推进农村土地的集体化经营。第二，创立了“计生协会+种养协会”的协会管理模式，形成了协会与村两委联动决策的机制，协会成为了一个决策层次，全村基本实现了“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督”的村民自治目标。近年来，全村没有发生违反计生条例现象，符合政策生育率达100%。第三，创造了农村理事会管理村务、民主决策机制，制定《白牛农村社区理事会章程》、《理事会议制度》，理事会由村民代表大会选举产生，独立村两委之外，其选举人员坚持“三选三不选”原则（三选：选有知识、有文化、思想好、品德好的人；选大公无私、热心全村公益事业，肯为群众办实事的人；选能听取群众意见，有经济头脑，有开拓精神，能带动群众致富的人。三不选：思想差觉悟低，口碑差的人不能选；领导水平低，无工作能力，怕得罪人的人不能选；私心太重，只顾个人，不顾集体，不热心公益事业的人不能选）。农村理事会设置并规定了理事长、副理事长、公益事务理事、文明卫生理事、治安理事、计划生育理事的职位与职责范围，每月定期召开一次理事会议，听取各成员的工作汇报，布置工作，讨论各成员的工作汇报，布置工作，讨论各成员提出的重大或特殊的问题并作出决议，理事会难以作出决议的，可提请召开村民代表大会作决定，协助并监督村两委工作，保障村民民主决策、民主管理权益。

（二）以制度建设把好“钱袋关”，坚持民主理财，保障资金的正确使用

“村级财务是农村村务公开和民主管理的重点和核心”，村级资金的使用和管理是农民群众最关心的热点问题。白牛村认真把握其“核心”地位，进行一系列制度建设，促进民主管理工作不断前进。一是继续完善《财务管理制度》、《集体资产管理制度》，规定村集体财务由村民大会选出会计、出纳管理，财务人员必须思想过硬，大公无私，无贪念之心、公私分明，有高度的责任感，不贪污、不挪用；集体开支需由正、副理事会长两人审核签字，方可报账支付；村理事会必须每半年公布一次财务情况，每年年终由村民选出财务清算小组进行清算，清算结果向村民公示。二是建立健全了《财务管理责任追究制度》与《财务监管制度》，规定了每一项财务支出由申请人与批准人共同负责，整合专人监督、全体村民监督、乡镇监督效应，全面落实监督职能，一旦发现有问题，将直接追究两者责任，甚至将其付诸司法。三是推进《财务预、决算制度》，以年为时限，年初实行农村财务预算，年末实行财务结算，由村党支部、村理事会、各协会以及个体经济组织与农村自发团体共同参与提议与初步商讨，最终由村民大会讨论通过，从而使村中财务事无巨细地摆放在村民眼前，维护了村民的权益。自2004年实行新的财务管理制度以来，至2008年，全村集体财产已达10万元，仅发现违规违法使用财务2例，村民对理事会与村委满意率达97%以上。

（三）以制度建设把好“权力关”，坚持村务公开、村官民评，落实村务民主监督

白牛村努力完善村务公开制度，保障村民知情权。该村深化拓展《村务公开制度》，将其内容拓展为包括本村年度财务预算、决算和集体经济收益及分配情况；集体新上经济项目和土建工程等项目的立项、建设承包、经营承包和招标方案落实情况；村干部工资奖金和招待费开支情况；救灾救济款物发放情况；计划生育政策落实及计划生育二胎指标审批情况；村民因特殊情况需要翻建或新建住房情况等16项。实行村务公开，加强村务公开标准体系建设，保障村务公开顺利、有效、规范开展。

该村努力加强村务监督制度建设，保障村民监督权，大力完善《民主评议村干部制度》，深入推进《村干部考核制度》，落实《村干部免职、罢免、引咎辞职制度》。由乡镇组织、实施全体村民或村民代表参与评议村干部，划分评议等级，以等级作为增加工资、晋升职位等的重要考核标准，并严格按照《村干部免职、罢免、引咎辞职制度》规定，认真摸清免职、辞职、罢免事情真相，依法依章依程序实行免职、辞职、罢免，坚决打击违法不当行为。

通过村务公开，让村民心中有了一本帐，知道钱是怎么花的，花在了哪些地方，也能起到更好的监督作用。把制度建设纳入监督的环节，是从根本上保障村民的监督权，规范公章的管理与使用，让村民的监督权落到实处，从而使村干部更好地为村里的经济发展考虑，更多地为带领村民致富考虑。

（四）以制度建设把好“稳定关”，加强农村管理，促进农村和谐

建立健全《调解委员会工作制度》、《治保会工作制度》等制度，保障农村民主观工作稳定推进。以村干部与村中威望高、德行好的人为主，成立调解委员会，以事实为根据，公正、有针对性地做好当事人的说服教育工作；配合治保会做好解教人员和刑释人员的帮教工作，减少重新犯罪；建立《村情民情日记制度》，定期进行分析排查，及时了解和掌握村民情况，把民事纠纷控制在最低限度；建立《农村民兵定期轮岗制度》、《安全防火制度》，坚持日日站岗，加强治安保卫工作，加大对值勤巡逻人员责任教育的力度，做好防火、防盗等安全工作，确保国家、集体及村民个人财产的安全。

制定《文明卫生公约》、《村级制度上墙制度》，为推进农村民主管理工作创造良好环境。推进新农村民主管理工作与农村道路硬化、自来水入户和有线电视“村村通”工程，完善电力、通讯、教育、卫生设施和文化场所，积极开展“三清”、“三改”、“三化”工作，促进农村卫生状况不断好转，使全体村民民主享受改革发展成果。2005年10月白牛村被中央精神文明建设指导委员会评为“全国创建文明村镇工作先进村镇”；2006年被评为“广西卫生村”，是全县闻名的生态文明示范村。

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D61

A

1673-2014（2011）06-0010-04

2011—09—10

广西民族大学2011年研究生教育创新计划项目阶段性成果（项目编号：gxun-chx2011001）。

全成程（1985— ），男，湖南衡阳人，硕士研究生，主要从事党史党建研究。

何文鹏（1987— ），男，湖北黄冈人，硕士研究生，主要从事中国共产党执政理论与实践创新研究。

（责任编辑 卫崇文）