辽宁沿海经济带海洋环境保护法律问题研究

姚秀盈，王春晨

(1.沈阳工程学院政法系;2.沈阳航空航天大学经济管理学院，沈阳110036)

辽宁沿海经济带海洋环境保护法律问题研究

姚秀盈1，王春晨2

(1.沈阳工程学院政法系;2.沈阳航空航天大学经济管理学院，沈阳110036)

通过对辽宁沿海经济带海洋环现状的调查，指出辽宁省沿海经济带海洋环境保护存在缺乏配套细则、主管部门职权分割严重等问题，提出完善法律法规的配套、促进公众参与机制建立、完善诉讼救济等具体解决建议。

辽宁沿海经济带;海洋环境;公众参与机制

一、辽宁沿海经济带海洋环境保护概述

沿海经济带的开发是许多经济发达国家和地区的成功经验。目前，全球约3/4的大城市、70%的工业资本、70%的人口都集中在距海岸100公里左右的沿海地带。辽宁沿海经济带是指大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛6个沿海城市所辖的行政区域，陆域面积5.65万平方公里，海岸线长2 920公里，海域面积约6.8万平方公里。辽宁沿海经济带位于环渤海地区和东北亚经济圈的关键地带，战略地位突出，是东北主要出海通道和对外开放的重要窗口，辽宁沿海经济带的发展，已成为辽宁经济增长中最具潜力、最具发展空间的领域，对于全面振兴辽宁老工业基地、构建和谐辽宁、确保我省经济社会的发展具有重要意义。

在辽宁沿海经济带的发展中，海洋环境保护是攸关能否稳定、可持续发展的重要因素。目前，辽宁省海洋环境保护工作取得了一定的效果，水环境质量有所改善，城市环境基础设施不断完善，环境监管水平不断提高。如围绕国务院的《渤海碧海行动计划》，以《渤海碧海行动计划》项目为核心，辽宁省人民政府将实施《计划》作为建设“海上辽宁”，振兴东北老工业基地，全面推进全省海洋水污染防治工作的重要载体。2010年5月9日，国家海洋局北海分局发布的《2009年渤海海洋环境公报》显示:渤海海洋环境污染形势依然严峻，近岸海域污染较重。与其他近岸海域相比，河北和辽宁近岸海域海水环境质量相对较好。

二、辽宁沿海经济带海洋环境保护存在的法律问题

(一)我省海洋环境保护立法缺乏配套性实施细则

我省基本建立起了沿海海洋环境保护的法律体系。辽宁省出台的第一部关于海洋环境保护的地方性法规是2006年8月1日起开始施行《辽宁省海洋环境保护办法》，该《办法》为加强海洋环境监督管理，严格控制陆源污染物排放，纠正和处罚污染海洋违法行为提供了法律依据。此外，辽宁省关于海洋保护的地方立法包括《辽宁省海域使用管理办法》以及《辽宁省海洋倾废管理暂行规定》、《辽宁省海关与渔业厅关于加强沿海区自然保护区海域使用管理的通知》等规范性文件。

但是，我省目前的海洋环境保护立法缺乏配套性的实施细则。例如，关于海域使用金的征收管理、减免，尚无全省统一的地方立法。省内一些城市根据《辽宁省贯彻施行〈海域使用管理法暂行意见〉》，制定了适用于本市海域使用金的管理办法，但标准不一很容易产生法律纠纷。如大连市长海县的很多渔民响应国家号召从海洋捕捞转向海洋养殖，被地方政府征收海域使用金，而渔民认为海域使用金征收缺乏法律依据，因为国务院对于“渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法”尚无明文规定，辽宁省内也缺乏统一规定，此外各市收取标准不统一，是否需要缴纳及缴纳的标准均受到渔民的质疑，甚至引起一些群体性的事件，极不利于和谐稳定的发展。此外诸如针对海洋工程、海岸工程等工程项目评审咨询的工作规定、现场勘查管理等，关于海洋旅游资源开发、利用与管理方面，目前都缺乏相应的规定。

(二)环保主管部门分割严重，缺乏相互沟通和协调

根据《辽宁省海洋环境保护办法》，海洋、渔业、环保、海事等涉海部门，都具有一定的执法权。然而诸多部门都具有执法权，如果缺乏统一的协调就会造成混乱。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定，然而这样的制度设计使得统管部门得不到有关部门的有效配合，想统却统不起来。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，缺乏管理的积极性。另外，立法中在规定统管部门的职责时，往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体，而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权，但却不让分管部门参与审批、收费和处罚，这样就使得分管部门觉得自己的管理没有权威，目前主管部门条块分割严重，缺乏相互沟通和协调。

(三)法律监管不到位

海洋环境保护管理执行机制依然保持着直接管理为主的特征，专注于微观事务，限制、命令、禁止、审批等法律手段单一、陈旧、应变能力差。执行机制的法律空白和法律漏洞较多，法律的实际操作性较差，难落实。部分环境法律、法规不够细化，影响了环境执法效果。受地方保护主义影响严重，在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查;行政处罚力度不够，处罚数额过低，由于现阶段我国环保法律中的罚款限额偏低，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法。

此外，较为普遍的违法排污、无序采沙、非法围垦等损害渔业水域生态环境的行为缺乏有效的管理，由于排污企业、采沙生产等给地方政府带来的经济利益，地方政府在管理上缺乏主动性、积极性。

(四)公众参与监督机制不足

目前，很多国家及国际法律政策文件包含了公众参与环境保护的规定。如1980年的《世界自然保护大纲》、1982年联合国大会通过的《世界自然宪章》，指出“人人都应当有机会按照本国法律个别的或集体的参加拟定与其环境直接有关的决定，遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。公众参与环境保护应具体为知情权、参与权及请求权。我国随着民主化进程的发展及受相关国际法律文件影响，逐渐重视公众参与环境保护机制的建立，但仍有不足。

2008年5月1日实施的《环境信息公开办法(试行)》，旨在通过推动企业公开污染信息来治理环境。《办法》第11条第13项规定:“环保部门应当向社会主动公开污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单。”即公开的对象是超标排放的企业，而对于其他企业是否公开环境信息，完全自愿。而且《办法》还规定，政府环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息，即“涉嫌商业秘密”的政府信息可以不公开。根据目前的实践，对于商业秘密的界定，基本由企业来自行定义，企业往往以关乎商业秘密为由，拒绝公开。在此情形之下，公众参与环境保护的的知情权、参与权、请求权，缺乏制度的保障及实施的机制。

(五)司法救济不足

由于制度的瓶颈，权益受到侵害的主体不能很好地取得相应的司法救济。比如渔业损害或水域侵占的赔偿和补偿上，由于缺乏健全的制度体系，致使渔业水域被占用或损害，难以获得补偿或赔偿。即使对于有法律明确规定的水域污染损害赔偿，目前也主要限于对养殖水产品直接损失的赔偿，缺乏对天然渔业资源损害及水质恶化产生的潜在损失的赔偿机制。

此外公民的请求权，原告资格缺失、缺乏实体法律规定的依托等诸多因素的制约，我国传统的三大诉讼法对此显示了某些不足之处，制约了公民请求权的司法救济。因此扩大原告起诉资格和诉讼请求事项为核心完善我国的诉讼制度、建构我国的环境公益诉讼制度，十分必要［1］。

三、辽宁沿海经济带海洋环境保护的具体建议

(一)完善立法，加强配套细则的制定

辽宁海洋环境保护监督管理体制和法规体系已初步建立。需要不完善的是有关法律法规实施的细则。在细则的制定中，一定要依照法律、法规，不得越权立法，尤其要注意完善程序性的规定。如前所述，海洋使用金的征收、管理的范围、程序，海洋工程、海岸工程等工程项目评审咨询的工作规定、现场勘查管理等，关于海洋旅游资源开发、利用与管理等内容需要进一步细致的规定。

同时也呼吁我国在法律层面完善基本法律以更好地保护海洋环境，如在民事基本法律中完善船舶污染、侵权的损害赔偿制度，在诉讼法律中充分保障公民的环境参与权、知情权、请求权等内容。

(二)执法部门的协调

结合辽宁省的实际情况，在海洋环境保护方面必须实行统一的监督管理，严格执法，陆海执法要形成合力，加大查处海洋环境违法违规事件。同时各级人大要依法加强海洋环境保护法律法规的执法监督、维护法律的严肃性。具体途径可以借鉴国内外的先进机制，如:海陆联动、部门协作的海洋环境保护协调机制，及时协调解决海洋环境保护工作中的重大问题;再如执法配合机制。行使海洋环境监督管理权的部门发现污染事故或者违反海洋环境保护法律、法规的行为时，应当予以制止并采取有效措施，防止污染损害事态的扩大。属于本部门职责范围的，应当依法及时处理;不属于本部门职责范围的，应当及时移交有关监督管理部门处理，完善和强化联合执法制度，行使海洋环境监督管理权的部门可以建立联合执法制度，实行联合执法。

(三)严格执法，加强监管

经过努力，辽宁省已经完成以省海洋水产科学院和省海洋环境监测预报总站为支撑，以沿海6市监测站为依托的全省海洋监测网络体系。在海洋检测中要使监测结果全面地反映海洋环境质量的状况，进行高频度、多项目的监测，统一布局和规范化管理监测站，使海洋管理已由传统的重视污染防治向污染防治与生态建设并重转变。

此外，我国污染物排放标准是以“浓度”为基础的，如辽宁关于船舶污染物排放标准限制了最高浓度标准。然而，由于污染物的累积效应，单纯依靠“浓度标准”难以控制陆源污染物排海的数量，因此，还需对污染物总量控制。从大连湾、辽东湾和锦州湾的情况看，总量控制应当考虑海域的自净能力和海域环境的容量，实行以环境容量为基础的入海污染物总量控制制度。同时，在海洋环境的监管中要坚持陆海并重，协调综合治理，科学管理，保障海洋环境的可持续发展及利用。

(四)公众参与海洋环境保护机制的构建

首先，扩大公众参与环境保护的主体范围。在保障公民的环保参与权的基础上，组建规范、扩大非政府组织的环保参与权的保障。虽然公民是参与环境保护的基本主体，但是单个的个体往往很难形成合力。可能导致“诉求流向的泛化和诉求效果的弱化”［2］，而环保的非政府组织具有群体性、集体性，而且更容易使参与海洋环境保护的行为常态化，更利于海洋环境保护机制的确立与完善，我国的环境立法中环保非政府组织并没有明确的法律地位，需要在法律中进一步明确。

其次，扩大公众参与海洋环境保护的途径。规范、鼓励公众参与海洋环境立法及环境政策的制定，如辽宁省在制定《辽宁省饮用水水源管理条例》时，公开征求意见，提供了公众参与立法的平台，有助于促进立法的民主化。此外，公众还可以参与环境管理，诸如参与环境影响评价以及环境执法监督。在环保许可证的审批中，适当听取公众意见，允许适当公众代表参加;在环境纠纷的处理中，充分听取公众意见等等，尤其要完善公众参与环境保护的程序性规定。“公民应该在信息公开透明的条件下，依据一定的程序，自由而平等地对影响到自己的公共决策的制定进行参与，同时在参与过程中学习知识、增强责任、提升民主参与的能力。”［3］

(五)完善司法救济

我国构建环境公益诉讼制度存在制度的瓶颈，公益诉讼制度的建立还有待于诉讼法上的相关修正。然而两大诉讼法(民事诉讼法、刑事诉讼法)的修正将带来的影响可能是比预想还要广泛的，贸然扩大诉讼主体范围很可能导致多方同时起诉的司法混乱状态，也是在浪费司法资源。因此，诉讼法的修改应谨慎。在诉讼法修改之前，可由最高人民法院、最高人民检察院作出司法解释，以便于目前的诉讼操作以及进一步的立法。

［1］ 颜士鹏.中国当代社会转型与环境法的发展.［M］.北京:科学出版社，2008:145.

［2］冯敬尧.公众参与机制研究——以环境法律调控为视角［D］.武汉:武汉大学硕士学位论文，2004:22.

［3］林茂申，唐华陶，黄帅.公共决策制定过程中公民参与的可操作性研究.［J］.长春工程学院学报:社会科学版，2007(3):16.

Study on the legal issues of the marine environmental protectionof the Liaoning coastal economic zone

YAO Xiu-ying，et al.
(Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110036，China)

Through the survey to the status of the marine environment of Liaoning coastal economic zone and analyzing the causes with the perspective of its legal problems，the paper tries to give a specific solution recommendations.

Liaoning coastal economic zone;marine environment;public participation mechanism

D922.68

A

1009-8976(2011)01-0048-03

2010－11－03

辽宁省哲学社会科学规划基金青年项目(课题编号:L09CFX022)

姚秀盈(1978—)，女(汉)，辽宁沈阳，硕士，讲师主要研究宪法学、海商学。