论提高领导科学发展的能力——探析完善领导决策体制的基本途径

林 谧，杜生权

(福建师范大学公共管理学院，福州350007)

论提高领导科学发展的能力
——探析完善领导决策体制的基本途径

林 谧，杜生权

(福建师范大学公共管理学院，福州350007)

从四个方面论述了现阶段我国决策体制存在的一些问题，并相应提出了完善领导决策体制的基本途径，即完善决策权力配置机制、实现决策过程的民主化、健全信息收集处理机制、完善领导决策评估标准。

领导决策;决策体制;基本途径

当前，我国经济社会进入了一个新的发展阶段，综合国力大幅跃升，人民生活明显改善，国际地位显著提高。但同时也积累了一些矛盾和问题，特别是发展不平衡问题、环境污染问题、贫富分化问题等等。解决好这些问题，关键在党自身的建设。党的十七届五中全会指出:“党的领导是实现‘十二五’时期经济社会发展目标的根本保证。必须加强党的执政能力建设和先进性建设，不断提高党领导经济社会发展能力和水平。”［1］这既是新形势下对各级领导干部提出的要求，也是对领导科学研究提出的新课题。

领导科学发展能力，是一个基于科学发展观的全新的提法和命题。顾杰将领导科学发展能力界定为:“它是指领导者或领导集团能够按照科学发展观的要求，坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展的本领，是领导主体实现科学发展观由理论向实践转化的一种本事、一种能力。”［2］可见领导科学发展能力，是科学发展观关于领导视域而衍生出来的概念。而决策是领导者最基本、最重要的职能之一，在整个领导过程中居于主导地位。正如毛泽东同志所说:“领导者的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。”［3］这里的“出主意”，就是做决策。正确决策既是领导者综合素养的集中体现，也是从整体上衡量和评价领导水平的重要标志。

一、领导决策的科学内涵

万良春将现代领导的三大使命归结为:科学决策、知人善任、指挥协调控制。决策自古有之，如秦始皇采取“远交近攻”的战略而统一中国，朱元璋则采用“高筑墙、广积粮、缓称王”的策略建立大明王朝，都是名传千古、脍炙人口的事。对“决策”概念的理解有广义和狭义之分。一般来说，狭义的决策就是做决定的意思，专指对决策方案的抉择，即人们通常所说的“拍板”。从广义上讲，决策还包括方案抉择前的准备活动和对方案抉择后的实施活动。也就是说，决策不仅仅是决断、“拍板”，还包括方案制定、实施和评估等一系列环节在内的过程。

所谓“领导决策”，就是领导者根据对相关客观事物及其规律的认识，针对本系统(或地区、单位等)所面临的重大问题，选择和优化行动目标和行动方案的活动［4］。领导决策与其他决策的不同在于:决策的主体是领导者，与权力的运作有关;决策责任比其他责任要大得多;大都为战略宏观决策。很多领导科学的研究者，通常将领导决策与科学决策视为内在的统一体。江泽民在《领导科学系列讲座》开讲典礼上谈到对领导科学的认识:“什么是领导科学?我认为领导科学就是指领导工作中合乎规律性的东西。”［5］因此我们谈的领导决策，是指科学的领导决策。领导的科学决策，就是领导者在科学发展观的指导下，按照一定的科学程序，采用现代科学方法和技术所进行的决策。

二、现阶段我国决策体制存在的一些问题

决策体制是领导决策的制度框架。目前我国的领导决策体制还不健全，机制还不完善，领导素质还有待进一步提高，实现领导决策的科学化、民主化还有一定差距。

(一)人大决策权力运作不足

决策与执行分离是现代政府运作的基本原则，建立决策、执行、监督三位一体的运行机制也是我国政府改革的方向。按照我国宪法的规定，各级人民代表大会及其常务委员会是国家权力机关。即人大是我国的决策机关，而国务院及各级人民政府则是它的执行机关。但在实际运作中，人大在实际决策中并没发挥应有的作用，国务院及各级人民政府同样依法享有法律规定的各项独立的决策职权和在执行中相当大的自由裁量权。从某种程度上说，人大只是起到程序性认可的作用。

(二)决策程序不规范，民主化程度不高

一个完整的领导决策过程，一般需要经过以下几个步骤:发现问题、确定目标、拟定方案、评估择优、组织实施、追踪反馈和总结完善。而每个步骤又有不同的实施环节。但在实际的决策制定过程中，有些决策并没有按照上述规范的程序运作。甚至有些决策没有掌握足够的信息就匆匆上马，以致浪费了大量的人力和物力，造成不必要的损失。有些基层政府依然存在“一把手”专断的情况，决策与执行一体。同时，决策过程的民众参与程度也比较低，体现了“精英决策”，以致政策成了部分人的意志，而非公意的体现。政策制定不透明，民众知情权难以保障，决策就很容易脱离民情民意。

(三)信息收集处理机制不健全

发现问题是领导决策活动的起点，而信息是发现问题的基础。全面、及时、准确地获取信息，是科学决策的前提，一切的领导决策都应有充足的信息作为参考，不能占有充分的信息，决策就可能出现偏失，甚至无效。

现代决策信息处理机制主要是由电子政务网络平台和社情民意反映机制共同构成的。我国的电子政务建设虽然取得了重大进展，但发展缓慢，在建设过程中存在以下一些问题:一是数字鸿沟问题，东部地区有一定的发展，中西部基本成了“数字赤贫”地区;二是技术专家与管理者之间的严格分工，给技术应用带来缺陷;三是电子政务的发展缺乏统一规划，没有建立相应的组织机构;四是信息安全问题。

所谓社情民意反映机制，就是指将公众对公共决策的意见和建议及时有效地传达到决策中枢系统的各种渠道和手段的总称，即有效反映社情民意的组织体系和制度安排［6］。社情民意反映机制主要包括以下几项内容:群众来信来访，政协委员提案，人大代表视察，网上征求意见，民意调查，传媒舆论，市长公开电话等。虽然形式较多，但由于人浮于事，得到的信息不能充分地反映真实情况。个别领导甚至对对己不利的信息，采取压制、封锁的手段。民意反映机制在有些地方成了堂皇的表面形式。

(四)领导考核机制的缺陷

长期以来，对领导者的考核是以GDP为衡量标准的，这就不可避免地造成领导者在制定决策时只考虑短期效益，而忽视长期效益，甚至以当前利益牺牲长远利益。政策的制定，是一个资源分配的过程，由于资源的有限性，使得领导者不得不考虑什么是至关重要的，什么是可以推迟考虑的，什么是要提上议事日程的，而什么是可以不予考虑的。领导者不是圣人，亦追求自身利益的最大化，以GDP衡量领导政绩的考核指标，就会使得一些领导者大搞政绩工程，追求短期GDP的增长。当前我国严峻的环境问题，在很大程度上就是由于一些领导者的短见造成的。

三、完善领导决策体制的基本途径

(一)完善决策权力配置机制

实现职责与权力对等的分级决策体系。要进一步完善决策权力在各级领导机关和领导者之间的纵向或横向的合理划分，特别是中央与地方在经济、文化、社会管理方面决策权力的划分，努力做到事权划分合理、分工责任清晰、运行规则明确、监督保障有力、决策民主高效［6］。十七届四中全会指出:“坚持和完善人民代表大会制度，支持人大及其常委会依法履行职能，善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。”［7］应切实加强人大的决策制定和监督功能，规范各级政府的行政裁量权力，科学规范部门职能，实现决策机构设置的科学化。

(二)实现决策过程的民主化

领导决策科学化与领导决策民主化息息相关，实现决策民主化，是保证科学决策的重要举措。只有在决策过程中充分发扬民主，才能广开言路，集思广益，防止决策的主观片面性。为了推进决策的民主化，必须健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“重整政府信用的关键是建立透明政府”［8］，而建立透明政府，是推行民主行政，建设参与型政府的前提。

十七届四中全会对此提出了明确的要求:“提高科学决策、民主决策、依法决策水平，加强党委决策咨询工作，做好重大问题前瞻性、对策性研究，广泛听取党员、群众、基层干部意见和建议，发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用。”这就要坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度;扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度和民主监督制度;完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度和社会听证制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性;此外，还应拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

(三)健全信息收集处理机制

一方面应积极推进电子政务建设，加强电信基础设施建设，东部发达地区要为落后地区提供资金、技术和人才支援，注重电子政务发展的体制条件，统一规划，为电子政务的发展创造安全环境，同时加强对公务员的培训，建设高素质的国家公务员队伍。另一方面，完善社情民意反映机制的建设，积极拓宽公众参与渠道，完善信访制度和听证制度，坚持领导干部定期下访、定期接访、及时阅处群众来信，注重分析网络舆情。

(四)完善领导决策评估标准

对领导的考核，对领导决策的评估，不能太过重视经济指标，以GDP的增长为考核标准的体制应得以修正。应重视决策的“公共”价值，体现“公共服务”的理念。不能以环境为代价换取经济的发展，更不能采取只顾眼前利益而忽视长远利益的“短见行为”。

［1］新华社.中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报［OL］.http://politics.people.com.cn/GB/101380/12984451.html，2010 －10 －18.

［2］顾杰，论领导科学发展能力［J］.中国浦东干部学院学报，2009(1):80.

［3］毛泽东，毛泽东选集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:257.

［4］万良春，领导科学专题研究选编［M］.北京:中国经济出版社，2006:145.

［5］江泽民.江泽民在《领导科学系列讲座》开讲典礼上的讲话(1986年10月4日)［J］.现代领导，1986(6):1.

［6］ 彭向刚，袁明旭.领导科学概论［M］.北京:高等教育出版社，2007:259，256.

［7］当代党建.第十七届四中全会报告全文［OL］.http://www.dddjw.com/news/200910/11253.html，2009 － 10－10.

［8］ 杜生权.政府信用缺失的经济学分析［J］.长春工程学院学报，2010(2):73.

On improving the development of leadership science——on researching the basic approach of consummating the system of leadership decision-making

LIn Mi，et al.
(School of Public Administration，Fujian normal University，Fuzhou 350007，China)

This article discusses some of the problems exiting in the present decision-making systeminour country from four aspects，provides basic ways which include perfecting the mechanism of decision-making power configuration，realizing the democratizationof decision-making processes，adjusting the system of information collecting，implementing the decision-making evaluation criteria to improve leadership decision-making system correspondingly.

leadership decision-making;decision-making system;basic approach

C933.2

A

1009-8976(2011)01-0031-03

2010－11－08

林谧(1982—)，女(汉)，福建宁德，硕士主要研究人力资源管理。