“三农”项目绩效评价体系构建研究

浙江财经学院 刘 菁

［本文系教育部人文社会科学研究项目“基于全流程监控视角的‘三农’资金使用效率问题研究”（编号：08JA630076）的阶段性研究成果］

一、“三农”项目绩效及评价现状

“三农”问题关系到国计民生、社会稳定和国家安全。“三农”问题的解决具有重大的政治、经济和社会意义。党和国家对“三农”问题给予了高度关注，20世纪90年代起，中央相继颁布了一系列政策及措施，加强对“三农”的扶持。从2001～2005年，中央财政用于“三农”的资金就达11300多亿元，年均递增17%。2006年中央财政用于“三农”支出达3397亿元，比2005年增加422亿元，增长14．2%。2007年中央财政用于“三农”支出达3917亿元，比2006年增加520亿元，增长15.3%。2008年中央财政用于“三农”支出达5625亿元，比2007年增加1307亿元，增长30.3%。2009年，中央财政用于“三农”支出达7161.4亿元，比2008年增加1205.9亿元，增长20.2%。与此同时，地方各级财政也逐年不断增加“三农”支出。“三农”资金的稳定增长，一定程度上促进了农业、农村经济发展和农民增收，推进了社会主义新农村建设。但是，“三农”资金的使用效益和政策效应的发挥并没有达到事半功倍的效应，很多学者采用不同的方法就“三农”资金的绩效问题展开了深入研究。程莹（2004）利用农业GDP与财政支农资金和历年的零售价格指数进行回归分析得出财政支农资金效益处于较低水平的结论。李焕彰、钱忠好（2004）运用格兰杰因果检验法验证财政支农支出增长和农业产出增长之间的关系，并运用生产函数测定各类财政支农支出的边际产出效应得出不尽人意结论。夏园、章辉（2005）通过建立误差修正模型，指出我国目前所采取的财政支农措施不能达到提高农业综合生产能力的目的，而只是一种被动性的临时政策举措，并没有建立起确保农民持续增收、粮食稳定增产和粮食安全的财政支农长效机制。封明川、吴平（2009）通过农业产值与财政支农资金之间是线性关系分析得出财政支农资金每增加1%，农业产值将增加0.8287%，说明农业产值的增长速度小于财政支农资金的增长速度，财政支农资金的绩效不高。因此，加大“三农”投资的同时，不断提高“三农”资金的使用效益是推动农业进一步发展的关键。而积极开展“三农”项目的绩效评价，根据评价结果实施激励与约束并重的考核机制才是提高“三农”资金使用效益的重要手段。

当前我国尚未建立起适合我国国情和农业实际情况的绩效评价指标体系，各地各部门所采用的绩效评价指标、评价标准、评价方法不统一、不规范，甚至有的“三农”项目的评价仅仅为了应付有关部门的检查。因此，正确确定评价标准和评价方法，建立科学合理、简便易行的“三农”资金的绩效评价指标体系具有极为重要的现实意义。

二、“三农”项目绩效评价应坚持的原则

“三农”项目的绩效评价就是运用科学、规范的方法对“三农”项目资金使用全过程的合规性、经济性及其结果的有效性进行检查、分析、比较，以确保“三农”项目资金使用效益最大化和财政支农政策效应最大发挥。

由于“三农”项目种类繁多，不仅涉及农业、水利、林业基础设施建设，还涉及农业科技推广、农业产业化、动（植）物病虫害防治等，而且其建设目标、建设内容大多是综合的，既要考虑对农业农村农民的直接作用，又要考虑对整个国民经济和其他产业的促进作用；既要提高农业生产能力，又要保护和建设农业生态环境；既要发展农业生产，又要推动农业产业化。这就决定了“三农”项目绩效评价不能仅以经济效益评价为准，还应考虑项目的社会效益和生态效益，坚持下列原则。

第一，社会效益原则。“三农”项目多属基础性、公益性的项目，它提供的产品更多的是用来满足农业、农村、农民的需要，满足全社会公众和其他产业的需要。因此，“三农”项目的绩效评价必须将社会效益目标放到首位，充分考虑项目对农业农村各方面的改善程度、对农业增产农民增收、农民素质提高以及对农民生活条件的改善程度、对整个国民经济和其他产业的贡献程度，注重项目对农业科技创新和应用能力的提升以及对推进新农村建设的程度等。

第二，生态效益原则。农业生产的发展依赖于自然环境，同时也在很大程度上影响着土地、河流和大气等自然生态环境，它既可破坏生态环境，也可保护和改善生态环境。在推进社会主义新农村建设、构建和谐社会新形势下，保护和改善生态环境、促进经济、社会和生态环境的协调发展已成为农业财政资金支出的重要原则。因此，对“三农”项目的绩效评价要以农业的可持续发展为前提，在大力促进农业发展的同时，做到自然资源的开发利用与环境保护相协调，促进人与自然和谐发展。

第三，经济效益原则。在保证社会效益和生态效益的前提下，以最低的投资或最低的运营成本获取尽可能多的产出或向社会提供更多的公共服务也是农业财政资金支出的重要原则，提倡农业财政资金项目尽可能做到“少花钱，多办事，办好事”。即在农业财政资金项目投资或扶持额一定的条件下，项目所提供的产品越多，满足社会公共需求的程度越高，经济效益就越好。或者说项目所提供的产品、满足社会公共需求一定的条件下，消耗的资金越少，经济效益就越好。

三、“三农”项目绩效评价体系建立构建的基本思路

“三农”项目不仅种类繁多，而且受当地的自然条件以及不同时期国家政策影响较大，显然“三农”项目绩效评价体系很难做到完全统一，指标的选取既要满足不同项目绩效评价的需要，又要科学有效，便于操作。

其一，评价体系应包括具有反映项目共性和特性的两种类型评价指标。“三农”项目涉及行业多、领域广，不同的项目具有不同的特点，这就决定了评价指标体系的复杂性。为了便于操作，降低评价成本，“三农”项目绩效评价体系应包括具有反映项目共性（通用）和特性（专用）的两种类型评价指标，其中共性指标适用于评价所有“三农”项目，包括不同行业、不同领域项目的完成情况；特性指标是根据评价对象的特点和评价需要设置，以评价不同行业、不同领域、不同情况的项目的完成情况。

其二，评价体系应包括具有定量和定性两种类型评价指标。“三农”项目多属基础性、公益性的项目，有的项目其成果能够量化，有的项目其成果不能量化。这就决定了“三农”项目绩效评价体系应包括具有定量和定性两种类型的评价指标。定量指标容易操作，可以计算实际数值，确定明确的评价标准，便于评价考核。定性指标难以计算实际数值和确定明确的评价标准，只能根据预先约定、要求来评价考核。因此，凡是评价对象其支出成果能够量化的应尽量量化，确定明确的评价标准；凡是评价对象其支出成果不能够量化的，只能用定性指标来反映。通过定量和定性两种类型指标的考核达到“三农”项目绩效评价的目的。

其三，评价体系应包括具有反映项目全过程的评价指标。“三农”项目绩效评价指标应包括对项目立项、项目建设、项目完成等环节的评价指标。项目立项是否合理是提高“三农”资金使用效益的基础；项目建设是否经济是提高“三农”资金使用效益的保证；项目完成的最终结果反映“三农”资金的使用效益以及对社会可持续发展的影响。只有通过对“三农”项目的全面评价，发现问题，及时督促有关部门予以解决，才能使有限的“三农”资金在新农村建设中发挥最大的效用。

四、“三农”项目绩效评价指标选取

“三农”项目的评价应包括从项目的立项开始，到项目的建设、项目的完成全程评价，并从项目的合规性、经济性、效果性多角度进行评价。其中合规性评价主要评价项目在建设期间是否符合国家有关政策法规，是否按计划执行。经济性评价主要评价项目在设计规模和生产能力一定的情况下资金投入是否最少或建设成本是否最低。效果性评价主要评价项目建成后所产生的使用效益，包括经济效益、生态效益和社会效益。因此，“三农”项目评价指标的选取应考虑包括对上述内容评价的指标。既包括评价项目资金支出是否合规、经济的指标，又包括评价项目完成是否达到预期目标的指标。

其一，项目支出合规性评价指标。项目支出合规性评价指标主要是用来反映项目资金到位及计划完成和资金使用情况，评价项目在建设期间是否符合国家有关政策法规按计划执行，建设过程中有无浪费和超标准建设以及违规情况。由于国家财政每年用于支农方面的资金是有限的，对“三农”资金合规性评价重点应放在资金投入的合理性、资金使用的计划性，防止项目建设中出现资金滞留、挤占、挪用以及违规情况。这类指标可以设置项目资金到位率、项目计划完成进度、资金有无挪作他用及建设内容有无随意更改等违规率指标。

其二，项目完成结果评价指标。项目完成结果评价指标主要是用来反映项目建设是否达到预期目标，评价项目建成后取得的经济效益、生态效益和社会效益情况。它包括：

（1）经济效益评价指标。该类指标主要反映项目实施对项目区农民直接产生的经济效益，如农民增收多少、农业增产多少，或者新技术应用、机械化程度提高带来的直接效益多少，等等。这类指标可以设置产量计划完成率（产量提高百分比）、收入计划完成率（收入提高百分比）、农民纯收入计划完成率（农民纯收入提高百分比）、农业劳动生产率提高率等指标。

（2）社会效益指标。该类指标主要反映项目实施对当地农业农村农民所产生的影响，如对农村医疗、农民素质提高、农民就业增加以及农业生产农民生活条件的改善程度。社会效益的评价应重点放在宏观方面，注重项目的实施对项目区群众生产、生活质量的提高，劳动就业岗位的增加，文化娱乐条件的改善等。这类指标可以设置医疗保健支出增长率、农村劳动力教育文化程度提高率、农业文化娱乐设施增长率、贫困人口减少率、就业人数增长率等指标。

（3）生态效益指标。该类指标可以根据项目具体建设内容设，主要是用来反映项目实施使项目区环境发生的变化，评价项目实施对项目区环境的改善程度。这类指标可以设置自然植被变化率、环境质量指数（包括水、大气和土壤质量指数）、退耕还林还草面积增长率、水土流失治理面积增长率、森林覆盖率、减少盐碱化面积等指标。

上述指标，笔者仅仅是根据对“三农”项目合规性、经济性、效果性评价的要求提出，包括一些通用和专用指标，正如前文述及，“三农”项目种类繁多，评价指标很难做到完全统一。在项目的具体评价中，建议国家有关部门统一通用指标，专用指标由各项目区管理部门根据资金的投向性质不同设计，以满足不同项目绩效评价的需要。上述指标中，定量指标可以准确计算实际数值，与计划或预先确定的目标值进行分析比较，或者将项目实施前的效益指标与项目实施后的效益指标进行分析比较，以反映项目的完成情况。定性指标难以计算实际数值，可以聘请有关专家进行评估或召集项目区群众了解项目建成项目区群众的受益情况和满意程度。

总之，要通过对“三农”项目绩效评价，找出资金投入和资金使用过程中存在的问题，及时调整资金支出投向，优化资金支出结构，解决存在的问题，从而提高“三农”资金的使用效益和管理水平。

［1］赖红兵：《推进农业财政资金绩效科学考评》，《农村工作通讯》，2009年第2期。

［2］王晨姝、徐海波：《我国支农资金配置效率实证分析》，《河北金融》2009年第6期。

［3］余航：《财政支农资金绩效评价——以河南省为例》，《河南农业》2009年第3期。