广东省农村公共产品有效供给的对策探析

李素霞

广东省农村公共产品有效供给的对策探析

李素霞

“公共产品”这个概念最早由兰度尔提出，至20世纪50年代初才由萨缪尔森作了理论上的界定：“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品劳务的减少。”“所谓农村公共产品，是相对于农民‘私人产品’而言的具有非竞争性和非排他性，用于满足农村公共需要的产品或服务，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。”[1]具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务，病虫防治，行政、法律和社区服务等。[2]构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村，是当前及今后一段时期党委和政府工作的中心任务和主要目标，这些任务和目标能否实现，“三农”(农业、农村和农民)问题的解决是关键。当前，“三农”问题最突出的方面就是农村公共产品供给存在困境，中国农村公共产品供给一直处于被边缘化的弱势地位，已成为束缚农村发展的“瓶颈”。[3]

广东地处沿海地区，改革开放得较早，市场经济较为发达、财政收入来源广泛，其财政收入2010年首次突破1万亿元，正式成为“万亿”俱乐部成员。[4]因而与中西部地区相比，政府对农村投入多，农村公共产品供给总量大，品种丰富，且农村公共产品供给质地高档。从目前状况来看，广东农村公共产品供给的现状是乐观的，投资主体和资金来源已经初步实现了多元化，但是仍存在众多问题，亟待广东省政府创新管理，完善对基层政府的财政保障机制，努力实现农村公共产品供给主体的多元化，建立和完善尊重农民意愿的农村公共产品供给决策机制，建立城乡一体化和地区均衡化的公共产品供给体系。

一、广东省农村公共产品供给现状

（一）省级政府对农村公共产品的投入大

由于农村公共产品种类繁多，以对农村固定资产进行投资为例，2005年广东省政府财政投入840.6亿人民币，2006年财政投入1087.8亿人民币，2007年财政投入1419.7亿人民币，2008年财政投入1930亿人民币，2009年财政投入2227.8亿人民币。可见，由于政府财力雄厚，广东省对农村公共产品及农业投入相当巨大，并每年约以25%～31%左右的幅度增长，增长非常迅速，足见广东省对农村公共产品供给的重视。

（二）在经济发达的农村中，民间力量参与农村公共产品提供

在广州、东莞、深圳、佛山等地区一些经济较发达的行政村中，社区广场、体育设施、公路、水利站、卫生站、饮水设施、文娱设施等集体筹资的自建项目正随着新农村建设不断地展开，其中不乏民间力量和村委会合作的项目。另外在本地投资的企业、华侨联合会以及一些NGO组织都参与到农村的公共产品提供中来。

（三）注重软性农村公共产品投入

秉着物质文明和精神文明两手都要抓的原则，广东省不仅为农村经济的发展提供了大量的“硬性”公共产品，同时也非常注重提供“软性”公共产品。最近几年，我省针对农村文化建设与发展，加大了政府的投入，加大了文化资源向农村的倾斜，树立了一批镇村文化建设典型。[5]到2010年，广东全省将普遍建立并实施被征地农民养老保障制度，覆盖全部符合条件的被征地农民，全省参加农村社会养老保险的人数将达到300万人。[6]在反映农村社会发展的四项指标中，农村合作医疗覆盖率达83.8%，农村养老保险覆盖率12.8%，万人农业科技人员数2.0人。[7]按照国务院的要求，广东提前一年实施农村免费义务教育，在全国先行一步。随着学杂费的正式免除，全省受惠的小学生有668万人，初中生292万人，免杂费约为31亿元。[8]

二、广东省农村公共产品供给存在的问题

（一）基层政府用于农村公共产品供给的资金不足

公共产品本身所具有的特性，决定了政府必然是提供农村公共产品的重要主体。但在实际中，我国对公共产品的供给主体划分不明确，从而使得有些公共产品无相应主体提供，最后只能由基层政府提供。例如，基础设施建设、社会保障、义务教育等公共产品，具有很强的溢出效应，属于全国性公共产品，应当由中央政府参与供应，但实际上这些供给责任推给了县乡政府以及村委会来负责，造成了整个社会的效益损失。[9]另一方面，由于中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够的预算资金，只能由农村基层政府和社区自行解决，事权与财权不统一，导致了越往基层发展，主体公共产品供给越不充足。自农村税费改革后，地方政府财力进一步下降，特别是乡镇政府已经陷入举步维艰的境地，无力提供公共产品，农民反映强烈。[10]

（二）欠发达市县农村公共产品供给主体单一

广东省目前经济较发达的地区主要集中在广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆，这些地区财力雄厚，投资商人和华侨较多、NGO组织较为发达，因此农村公共产品的提供已经不单单是政府提供，其中企业投资者、华侨和NGO发挥了不可磨灭的作用。而在经济欠发达的如韶关、梅州、清远、河源等地，市场经济发育不完善、当地NGO组织发育不健全和华侨协会没有起到应有的作用，这些因素致使当地农村的公共产品绝大部分由当地政府和省级政府提供，其他的公共产品提供主体缺位。

（三）公共产品供给偏离农民实际需求

广东地区农村公共产品的供给一直实行“自上而下”的行政决策机制。这种自上而下的农村公共产品供给决策机制具有强制性和统一性特点，但缺乏有效的供给协商和谈判机制，因而不能准确反映农民对公共产品的需求状况。农民在事关自身利益的公共产品供给决策中无法表达自己的意愿，行使自己的权利，对公共资源的筹集和使用也缺乏有效的监督。比如，在广东地区的某些行政村，政府在给他们提供文化产品的时候没有考虑到实际情况，给他们建立一些图书室，里面的书籍主要为金融投资、通信技术、艺术鉴赏和时尚等杂志和书籍，这些公共产品完全不符合当地农民的意愿，其效用也可想而知了。

（四）农村公共产品供给结构失衡

广东省农村公共产品存在的结构失衡主要表现在：一是地区结构不平衡。公共物品城乡之间供给不平衡和发达地区和欠发达农村地区之间供给不衡。由于我国在公共产品供给上实行“二元制”，我国的农村公共产品供给一直处于被边缘化的弱势地位，形成了城乡有别的公共产品供给体制，造成了农村公共产品供给水平远远落后于城市。与此同时，广东省内的珠三角地区和边远山区的农村公共产品供给也存在着不平衡，经济较发达地区农村公共产品品种丰富，质量好，而欠发达地区农村公共产品的供给却不尽如人意。二是供需结构不平衡。由于某些官员不恰当的政绩观，使得投资见效快、周期短的农村公共产品可以很快供给，而那些村民、农业急需的投资费用大，见效慢的生产性公共产品和农村可持续发展所需的公共产品严重不足。

三、广东省农村公共产品有效供给的对策建议

（一）完善对基层政府的财政保障机制

由于基层政府担任农村公共产品供给的大部分职能，而基层政府又由于政府财政收入来源窄而使得一些农村公共产品的供给难以到位，广东省应借“省直管县”改革的东风，大力推进对基层政府的财政保障机制建设。在广州、深圳、东莞、惠州等条件成熟的地区，尝试由省直接考虑和调整各县的财政预算，从而减少政府间财政关系的层级，使县级政府能够将更多的财力用在农村基本公共产品供给上。具体而言，道路修建、义务教育、医疗卫生等公共产品是农民现阶段最需要最稀缺的公共服务。中央政府和广东省政府应加大对基层政府的财政保障力度，使基层政府能把有限的财政投入优先安排用于农民急需的农村公路修建、农村义务教育、农村医疗卫生等农村公共产品的提供上。

（二）实现农村公共产品供给主体的多元化

农村公共产品按其性质大致可以划分为政府供给、农村社区供给、农村私人(包括企业)供给和非盈利性民间组织供给四类。[11]广东省内经济较发达的地区，由于私人投资企业较多和NGO组织较为发达，当地农村公共产品供给主体已逐步实现了多元化。在经济欠发达的地区，还是政府独自承担提供农村公共产品的职能，因此在这些地区应该不断创新农村公共产品供给机制，逐步实现在供给主体的多元化。在供给主体上，要建立由中央、省、县乡政府、企业、NGO组织、华侨和当地农民多位一体的供给机制，对农村纯公共产品和大型的准公共产品由政府提供；对小规模的农村准公共产品由政府和私人混合提供；对不存在收费困难、受益范围小的公共产品可完全由私人提供；要坚决以中央、省两级政府为主导，地方适当跟进和企业、农民参与的方式，着重解决好当前与农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品供给问题。

（三）建立尊重农民意愿的农村公共产品供给决策机制

各主体在提供农村公共产品过程中单边输出，对各主体提供的服务，农民对为其提供的公共产品是否满意，缺乏一种有效的民众参与机制和反馈机制，导致村民对公共产品实际感受与预期存在较大差距。改善农村公共产品供求不对应状况的前提是实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。使农村公共产品的供给完全由农村社区的内部需求来决定。故而，要改变现有的公共决策制度，建立“自下而上”的需求表达机制。[12]各主体在提供农村公共产品时可以从农民自身的需求出发，给予农民充分的民主权利，形成自下而上的民主、科学的公共产品决策机制。如可以在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主投票的公共产品供给决策机制，使供给者了解农村和农民对公共产品的真实需求，以此来决定公共产品供给的范围、重点和优先顺序，以达到供给的有的放矢和物尽其用，最大限度地发挥公共产品的社会效益，提高农村公共产品供给的有效性。

（四）建立城乡一体化和地区均衡化的公共产品供给体系

现阶段农村公共产品供给总量不足、质量不高、结构不合理的主要原因是一直存在的城乡差异的公共产品供给模式。在建设社会主义新农村的背景下，政府应加大对农村公共产品的供给力度，从根本上调整国民收入分配格局，建立起城市反哺农村的新机制。破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，坚持城乡一体化导向，逐步推进公共产品供给体制改革，逐步建立起城乡统一、均衡、公平、公正的新型现代公共产品供给体制和制度。针对广东省内经济发达地区和欠发达地区的农村公共产品供给差异，在各基层政府自身努力的前提下，省级政府和中央政府还应对经济欠发达地区的农村公共产品供给划出专门的款项予以补助。

[1］斯蒂格利茨．公共部门经济学[M］．北京：中国人民大学出版社，2005．

[2］杨定全等.农民在农村公共产品供给中作用的反思[J].昭通高等师范专科学校学报,2005(1).

[3］李燕凌，李立清．中国农村公共服务现状分析与政策建议[J］．湖南农业大学学报(社会科学版)，2005(6)．

[4］广东江苏财政总收入首次突破1万亿元[N］．第一财经日报，2011年01月06日.

[5］必须构建我省的农村文化娱乐体系[EB／OL］.http://bbs.gd.gov. cn/thread-583058-1-1.html

[6］广东被征地农民两年内都将有养老保险[N］．广州日报，2008-03-13，

[7］国家统计局．广东农村全面小康建设进程进一步加快[EB／OL］．http：／／wwwstats．gov．cn／[f］fx／dfxx／t20081027-402512849htr

[8］农村免费义务教育广东先行960万农村娃受惠[N］．南方日报．2006-09-08．

[9］苏明．财政理论研究[M］.中国时代经济出版社，2005．

[10］彭焕才．新农村公共服务体制建设与乡镇政府职能转变[J］.经济与社会发展，2007(5)．

[11］孟丽.试论农村公共产品供给体制的改革与完善[J］.内蒙古科技与经济，2004年(9).

[12］曾松亭．贫困地区农村公共产品的需求特征研究[J］．中国农业资源与区划，2006(6).

作者：广州大学松田学院讲师

责任编辑：惺睿