长春市城市社区建设中的主要问题与对策思考

张永新，张宝忠

（1.中共长春市委党校 政治学教研部，吉林长春 130022；2.中共长春市委党校 哲学教研部，吉林 长春 130022）

长春市城市社区建设中的主要问题与对策思考

张永新1，张宝忠2

（1.中共长春市委党校 政治学教研部，吉林长春 130022；2.中共长春市委党校 哲学教研部，吉林 长春 130022）

长春市城市社区建设成效显著，但社区建设与管理中还有一些问题亟需解决。只有创新社区党建工作，提高社区居民参与的主动性与积极性，培育发展社会组织，提升社区工作者队伍素质，使其走上专业化、职业化的道路，构筑社区的网格化系统，才能真正构建和谐社区。

长春市；城市建设；社区建设

一、长春市城市社区建设的现实成效

一是社区党建工作不断深化。目前长春市建立街道党工委61个，社区党组织362个。长春市积极探索社区党组织体系建设新模式，成立了楼栋（道）、庭院党支部或党小组908个，各类居民协会（社团）成立党组织45个。长春市试行建立大党工委以来，全市已有42个街道实行大党工委领导体制。①二是社区基础设施日渐完备，社区公共服务用房平均面积达到550平方米，相继设立了宽敞明亮的“一站式”服务大厅、多功能活动室、扶贫超市等。三是创新社区管理体制，消除制约社区发展的体制性因素。设立了“社区公共事务服务中心”，形成了社区党组织、社区成员代表会议、社区居委会、社区公共事务服务中心四位一体的社区组织体系。四是不断创新服务模式，社区服务水平显著提高。开展了老年人服务、劳动就业服务等。五是社区文化建设稳步推进。以社区为主体，开展百场群众性文艺演出。结合全民健身计划，在全国首创社区体育公益岗和健康指导员。

二、长春市城市社区建设与发展中的困境

（一）社区党建方面存在的问题

一是社区党组织网络化覆盖没有完全实现。一些新经济组织、新社会组织还没有及时组建党组织，封闭物业小区成为党建工作的空白点。二是社区党员教育管理难度加大。目前社区党员主要包括社区流动党员、下岗失业党员等。这些党员有的组织关系在社区，有的组织关系不在社区。因此，对社区党员进行有效管理和教育成为难题。三是社区党建工作不注重发动群众。很多社区党组织习惯于包办各类党建活动，把群众当作服务的对象、工作的客体，忽视了群众的主体性作用。虽然一些群众对社区党建工作缺乏认同和理解，但党建工作者要学会发动群众，共建社区。四是社区党务工作者素质有待进一步提高。相当多的社区党务工作者是街道机关党员和下岗退休党员，一些党务工作者的思维方式和工作方式还不适应社区的实际需求，没有建立起民主协商的思维意识，不习惯用服务的方式去开展工作、解决问题。大多数社区党支部书记没有接受过相关的业务培训，对党的日常活动开展尤其是加强对流动人口中的党员、离退休人员中的党员教育管理显得生疏，工作方法也显得简单。

（二）社区自治与管理方面的问题

一是社区行政化倾向没有得到根本的改观。近年来，随着城市政府管理重心下移，过去由市级政府或区级政府承担的职能逐渐转移到政府的派出机构街道办事处，而街道办事处又把任务下派到社区居委会，以致于社区居委会的任务不断增加，社区居委会要承担上级政府部门的工作任务，涉及退休人员管理、人口与计划生育管理、外来人员管理等多项社会管理和公共服务事务，各类评比、创建、检查、达标活动层出不穷，行政性、社会性工作负担过重。居委会这一社区的主导自治机构已成为变相的政府机构。从社区居委会自身来看，目前，街道社区干部仍存在着对社区自治性质认识不足的问题。社区居委会没有把自身置于自治的地位，大事小情都依附于街道办事处，绝对服从其领导。可见，社区居委会行政化这个问题如果不解决，长此以往，就会模糊社区居委会的自治性质，给其合法性带来危机。二是社区居民民主自治意识淡薄。目前社区建设大多还停留在政府推动上，不管是人力、物力还是财力，多数还是依赖政府组织的单一渠道，有相当数量的社区居民参与社区建设的意识淡薄，积极性不高。三是社区民间组织的社会服务功能没有得到充分发挥。目前，在长春市各级民政部门登记的NGO（非政府组织）约有560家，但未登记的约为3500家。如雷锋车志愿者协会、长春大学“团风”志愿者协会等约1900家，只有上级主管单位但没有（或不需要）在民政部门登记注册。还有纯民间自发的组织，如车友俱乐部、种植养殖协会等约1600家。②这些民间组织都有相对固定的工作人员，有明确的组织制度，但仍遭遇到一些困境，如政府支持力度不够、缺乏办公场所和办公设备等。虽然民间组织发展数量很大，但整体作用却不是非常明显。四是社区活动经费投入不足，来源无保障，办公条件参差不齐。经费问题是制约社区建设进一步发展的瓶颈。长春市社区居委会的经费主要包括市委、市政府从市财政和市管党费中下拨专项经费，区政府和街道的投入，社区居委会向驻社区单位化缘、拉赞助。总的说来是资金不足，投入有限，自筹资金困难。

（三）社区工作者队伍建设中的问题

一是社区工作者职能亟待重新定位。当前长春市社区居委会的组成人员不仅有居民选举产生的主任、副主任、委员，同时又有机关下派干部，街道下派机关干部，事业单位分流人员。近年来，还有近万名公益岗位人员通过考试招聘到社区工作。这些人员没有明确的身份定位和职能分工，来源不同的社区工作人员隶属部门不同，在日常工作中人心不稳，管理不顺。一些政府的职能部门在管理上往往“政出多门”，“专干”往往变成了“单干”，无法形成共同推进社区建设的整体合力，影响了社区工作的日常运行。二是公益岗人员管理有待规范。长春市政府通过购买服务的方式，在社区设立公益岗位，其目的在于落实政府公共服务职能，解决“4050”人员就业问题，同时也有利于减轻社区居委会的工作负担，使其更好地行使民主自治的职能。但是公益岗位人员的管理有待于规范。三是社会工作者的专业化素质有待于提升。从对长春市社会工作者的抽样调查来看，在社区工作人员中，女性所占比重明显比男性大，约占86.2%。年龄以中年人为主，社区工作人员年龄结构比较合理。文化程度以高中、中专和大学本科、专科为主。③从事社区工作人员的总体文化素质有了较大提高，但一些社区工作人员的责任心还不很强，而且社会工作人才队伍中具有相关专业背景的人员比例偏低，多数没有接受过系统的社会工作专业教育和培训，工作手段和方法比较落后，难以提供个性化、多样化、系统化服务，更无法满足多样化的社会需求。

三、加强长春市城市社区建设的对策建议

（一）以和谐社区建设为导向，加强社区党建工作

一是探索社区基层党组织网格化管理，增强社区党组织的领导力。长春市应在构建街道大党工委的领导格局的基础上突破区域界限，实现社区基层组织的网络化覆盖，并探索社区基层党组织网格化管理。也就是在现有的社区党组织、流动党员党支部基础上，加大在社区楼宇、新建物业小区等建立区域性党组织的力度，组织网格覆盖到两新组织、商圈、专业市场等区域。二是探索创建功能型党组织，加强社区党组织服务平台创新。首先是适应社会需求多样性的要求，探索创建功能型党组织。依据党员特长，科学整合社区党员资源，从以楼群为依托设置党支部向以社区中具有不同功能的群众性组织为依托设置党支部延伸和拓展，使不同党员才尽其用、不同支部各具特色。其次是顺应城市公共服务升级化的趋势，加强社区党组织服务平台创新。我们可以在深化社区党组织服务民生工作体系建设中，在发挥好社区党组织“服务民生工作站”作用的基础上，建立资源共享型的党员人才库，探索组建分专业、分类型的党员志愿者服务团队，提供组团式服务；要创新党员服务群众激励机制，推行党员服务积分制，鼓励更多的党员从事志愿服务，增强公共责任。要构建全员型党员奉献岗活动体系，提供个性化服务。充分发挥每个党员的特长和作用，全面深入开展党员“一人一岗”活动。真正使党员服务覆盖所有社区、惠及全体市民。三是加强党建手段创新，以开放的思维谋划社区党建工作。突破传统党内组织生活的模式，探索开放的组织活动方式。按照“小型、灵活、务实”的原则，以整个区域为单位，根据党员的实际需求，每次确定一个活动主题，开展党的活动，广泛吸纳区域内其他党组织、党员、入党积极分子和党外群众参与。探索党员QQ群、党建博客、网络组织生活等新手段，改进传统的“三会一课”制度，使党员组织活动从单位封闭式向区域开放式转变。积极应用现代信息技术手段，大力推进党务工作信息化，依托政府专网建成连接市、区、街道、社区的四级党内基本信息管理网，建设开放的党务信息系统，实现城市基层党建信息可视化、管理及时化，有效提高党务工作的效率。总之，做好社区党建工作，发挥社区党组织的核心作用，关键在于不断更新党建理念，大胆改革创新。

（二）提高社区居民参与的主动性与积极性，提高社区管理水平

居民参与是社区建设的内在动力，提升社区居民参与也是实现和谐社区治理的有效途径。一是培育社区居民的社区意识。首先要加强社区内的公共物品和公共服务的建设。社区公共物品与公共服务的供给状况是社区居民对社区满意度评价的物质基础，也是放在第一位的条件。如果居住的社区环境优美、治安状况良好、社区服务到位、文化生活丰富，社区居民对社区的满意度就高。居民的满意度高，自然就会产生以喜爱和依恋为特征的社区认同和社区归属的心理。居民对社区的认同越高，其社区归属感越强烈，就会关注社区的发展，积极地投身到社区发展之中。其次是建设信息平台，增加居民对社区的了解。在对社区的调查中，我们发现，有高达九成的居民希望知道社区的人与事。资讯的提供，能够增进居民对公共事务的关心，产生休戚与共的归属感。要设立一些信息平台，如开通社区网站、印送社区通报，或利用社区的展板提供社区信息，增加居民对社区事务的认识与了解，增强向心力。再次是为社区居民提供公共交流的平台和参与社区管理的机会。社区意识、社区归属感等“软件”的发育不是靠外部动员的社区活动就能实现的某种附加的东西，只能是社区成员在共同建设社区、共同管理社区并共同享有整体利益的过程中才能实现的社区本质。作为社区的工作人员，要多搞一些由社区居民自己组织的活动。如门栋自治、楼宇自治、志愿者服务，都能很好地培育社区意识。二是因地制宜创新社区居民的参与渠道。随着社会的发展，各种原有的参与渠道逐渐不适应社区居民的需要，应在原有参与渠道的基础上，结合实际开展各种形式的居民论坛，有条件的提供网络平台让广大居民参与，还可以借鉴各地创造居民参与的一些新方式，如听证会制度、协调会制度等。

（三）培育发展社会组织，发挥社会组织积极作用

针对我国对社会组织的培育政策还很滞后的情况，要尽快出台一些有利于社会组织培育的政策，如对具有公益性和慈善性的组织给予免税资格，通过向捐赠者提供税收优惠鼓励社会力量向社会组织捐赠，发展志愿事业等。同时也可以用政府购买服务的方式推动社会组织的发展。可以借鉴上海卢湾区五里桥街道的做法。2008年4月，上海卢湾区五里桥街道投资40万元，将原来800多平方米用于招商出租的一幢楼改建修缮为社会组织服务中心，建立了上海市首家聚集了社区共治自治类、公益服务类和爱心慈善类的社区社会组织服务中心，作为社会组织的孵化器。首批入驻的社会组织有13家，如社区民主自治促进会、老年协会、居家养老服务中心等。用一幢大楼来培育和发展社会组织，社会组织在协调社区利益、缓解社会矛盾、扩大群众参与、满足多样化需求、促进专业化服务等方面发挥了积极作用。目前，政府向社会组织购买服务这种形式正在发挥巨大的作用，一方面使社会组织获得更重要的地位和更广阔的发展空间，另一方面将行政资源和社会资源结合起来，造福社区居民。总之，只有社会组织真正参与到社区建设中并发挥其作用，社区建设才能走上可持续发展之路。

（四）提升社区工作者队伍素质，使其走上专业化、职业化的道路

一是要整合教育培训资源，加强教育培训，提高社会工作从业人员的职业素质和专业水平，这是建立职业化的社会工作人才队伍的必备条件。因此，只有加强教育培训，才能提高社会管理与社会服务部门从业人员的职业素质和专业水平。首先要抓紧制定社会工作人才队伍培养规划，明确社会工作人才培养的规模、结构、目标任务、政策措施和方法步骤，增强人才培养的系统性和计划性；其次要推进社会工作专业教育。依托高校，加强相关学科建设，完善学位体系，充分发挥高等院校在社会工作人才培养中的重要作用。加大社会工作教学科研投入，通过专业培训和继续教育，把优秀社会工作从业人员选拔充实到社会工作人才队伍中来；再次是有计划、分层次地实现对现有社会工作人员的大规模专业培训。考虑到社工从业人员绝大多数没有社工专业背景，一旦建立了社工岗位制度，就应该考虑对在岗或将要上岗人员进行必要的社工专业培训，通过参加进修、实习、短训、函授等，提高现有社会工作人员的职业水平，完成非专业社会工作人员到专业社会工作人员的过渡与转变。二是要建立有可操作性的社会工作人才评价机制，这是社会工作人才队伍建设的核心。对不同工作岗位的社会工作人员进行分类评价。对在公务员岗位上从事社会工作的人员，依据公务员的考核办法进行评价。对在城乡社区、企事业单位、公益服务类民间组织等从事社会工作的人员，应在完善社会工作者职业水平评价制度的基础上，结合专业技术职务聘任制度的思路原则，建立社会工作师（者）专业技术职务系列，设置科学合理的职务职级，将社会工作者作为专业技术人才纳入专业技术人才管理范畴。三是全面提高社会工作者的薪酬水平，建立公平合理的激励机制。针对目前社会工作人员薪酬水平较低的问题做出相应的调整，制定社会工作者职业薪酬标准，建立健全与社会主义市场经济体制相适应、符合社会工作人才特点、体现工作业绩、鼓励创新工作的激励机制。当前长春市社会工作人才激励的重点是在实施和完善社会工作者职业水平评价制度中规范社会工作者属于专业技术人才的薪酬和保险待遇，逐步提高社会地位、职业威望和职业生涯发展空间，使社会工作成为受人尊重的职业。同时，对于事业单位的社会工作人员，要积极争取人事部门的支持，做好“资格与岗位挂钩，岗位与薪酬挂钩”的工资制度改革，建立科学合理的激励保障机制，对于在民办社会服务机构从业的社会工作人员，要适应社会工作的公益性和非营利性特点，研究建立政府购买服务的财政支持体制和合理的薪酬指导标准。此外还要继续强化社会工作人才服务保障措施，进一步完善人力资源管理和相关制度规范，并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，包括人才交流中心对社会工作人员的档案管理制度，在医疗、退休养老、劳动、失业等保险金的缴纳方面的相应标准。四是长春市政府要创新思想，大胆尝试，积极开展社工服务试点工作。可以选取一些条件较好的社区建立社会工作服务站，作为一线工作机构开展社工服务试点工作，每个社会工作服务站可以聘用3至6名专业社工，由市区两级财政按人头支付社工工资，并且要求社工运用个案工作与小组工作等专业方法为需要提供帮助的人进行服务。开展社工服务试点工作可以为社会工作人才队伍建设积累更多的实践经验，也可为高校的社会工作专业的学生提供培训和实习基地。长春市可以由民政局牵头，建立临时的顾问小组，要求社会工作专业的专家、教授参与到相关工作的指导。建立这种顾问小组可以通过社会工作实践进行对人才的快速培训，而且这种指导能够将已经取得的研究成果应用于实践工作中。

（五）构筑社区的网格化系统

网格试图实现的是互联网上所有资源的全面联通，最终实现网络虚拟环境上的资源共享和协同工作。推进社区网格化系统建设从根本上说是为了实现社区管理和资源整合的最优化。这也是社区建设的最终出路。目前，我国已有三十多个城市进行社区网格化管理试点，在提高社区管理水平上积累了丰富的经验。长春市也应逐步建设数字社区，进行社区网格化管理，对推进社区建设和管理，促进社会和谐与发展，意义重大。

［注 释］

①数据来源：长春市委组织部《街道社区党建工作有关情况调查表》.

②数据来源：孙盛锋.共青团应对NGO对青年的影响处析[J].学会,2009,(5).

③数据来源：长春市民政局《社区服务内涵扩展下的社区工作者定位问题研究》.

［责任编辑：王宝珍］

C916.2

A

1008-8466（2011）01-0074-04

2010-06-21

张永新（1970— ），女，吉林集安人，中共长春市委党校政治学教研部副教授，主要从事民主政治与社会建设研究；张宝忠（1968— ），男，吉林长春人，中共长春市委党校哲学教研部主任，教授，主要从事社会学研究。