东北地区供热用热管理与节能的社会治理路径探析

王 磊

（中共黑龙江省委党校 政治学教研部， 黑龙江 哈尔滨 150080）

东北地区供热用热管理与节能的社会治理路径探析

王 磊

（中共黑龙江省委党校 政治学教研部， 黑龙江 哈尔滨 150080）

我国东北地区冬季取暖期几乎占全年的一半时间，冬季用热是我国东北地区城镇居民的最基本生活需求。近几年来，随着经济体制改革和住房制度改革的不断深化，现行的供热用热体制存在的问题越来越突出，供热用热是关系百姓民生的头等大事，因此，供热体制改革已是各级政府部门的当务之急。

东北地区;供热用热；管理；节能

冬季采暖是我国东北地区居民的基本生活需要。每年采暖期比较长，几乎占全年的一半时间。保障这些地区城镇居民冬季采暖是事关城镇经济社会发展的民生大事。党的十七大报告中明确地将社会建设提到突出重要的位置，体现出执政党关注民生的决心和未来走向，而解决东北地区供热用热管理中的问题，恰恰是体察民情、关心民生的重要举措。

一、东北地区供热用热管理的现状

东北地区是大陆性气候的典型代表，这样的气候特征导致其在季节变换上需要更多的资源配置，冬季的取暖成为一个最大的问题。以东北地区的黑龙江省为例，黑龙江省位于我国最东北部，每年的采暖期可达6至8个月之久。因此，冬季供热用热是保障地区社会经济发展和城镇居民生活稳定的基础。

供热用热管理的运行机制一是集中供热。目前，我国东北地区大部分城市采用集中供热的方式。城市集中供热是指以城市热电厂或集中供热锅炉房为热源，通过热力管道向用热户进行的统一供热。由于城市集中供热涉及机关、企事业单位和千千万万户居民，所以，长期以来，一直作为社会公益事业，由政府独家经营、福利供热、单位统包。这种供热方式具有节约能源、改善环境、提高供热质量、增加电力供应等综合效益，但它越来越不符合社会主义市场经济发展的要求，严重制约了供热体制的发展。二是分户控制供热。按照国家建设部《民用建筑节能管理规定》，各省市因地制宜，探索符合区域特点的供热用热管理机制，黑龙江建设厅在2001年和2002年两次下发文件，要求全省新建的住宅工程的采暖系统必须强制采用连续供热、分户循环、分户控制技术，同时要求加大对旧有住宅供热分户改造和并网联片工作力度，尽量规避集中供热的弊端，实现分户控制供热。目前，黑龙江省的城市新建住宅采暖系统基本实现了连续供热、分户循环，分户控制的供热管理方式，而旧有的分户改造工作也在稳步推进中。哈尔滨市专门研究制定了《既有建筑节能改造的技术性指导意见》、《既有建筑节能改造施工质量验收规程》和《哈尔滨市2007年既有建筑节能改造实施方案的通知》，供热办还专门印发书面告知，明确政府机构办公用房、学校等公共建筑都要安装热计量表和温度控制调节装置，具备安装热计量表条件的居民小区可以以楼洞为单位安装热计量表，目前已完成供热分户改造面积1400万平方米，开展热计量试点面积87.71万平方米，安装热表188块。

二、供热用热管理中存在的问题及成因分析

地方各级政府在供热用热体制改革方面做了许多探索，但由于历史遗留的问题多、事关社会方方面面的利益尤其是千家万户的利益，因此，在探索供热用热体制改革的过程中，必须要面对一些不容忽视的问题。

（一）供热方式粗放，设备陈旧老化

黑龙江省城市供热设施大多是分散建设，布局不合理，最大的弊病是能耗高，严重加大供热成本，而且污染城市环境。在能源日益枯竭的今天，减少能耗应重点考虑。而且供热设备多数陈旧老化，造成更高的能源浪费，在对黑龙江省地级市8869.47公里供热管网的调查中发现，由于供热管网设施建设年代久远，许多供热企业因为缺乏公共财政支持，无力更新管网，造成失修失养情况非常普遍，其中，运行15年以上的供热管网长度达2237.93公里，造成供热质量不高和巨大的安全隐患。

（二）供热费收缴不力

现行城镇供热体制是供热采暖主体和交费主体分离，与社会主义市场经济体制不相适应。现行的“单位包费、福利供热”的采暖制度是建立在住房单位所有、职工低租金福利使用的旧体制基础上，因此，供热费的收取也与原有的住房福利制度及单一的住房公有制联系在一起。随着住房制度的彻底变革，全国城镇80%以上的住宅已经归城镇居民家庭所有，单位不再拥有住房的产权，因此，一些单位不愿或是拒绝交纳热费，使集中供热的热费收缴难度越来越大。更重要的原因是东北地区的特殊性，东北地区是国家的老工业基地，大部分企业在结构调整过程中处于停产半停产状态，甚至进入了破产程序，为职工支付采暖费的能力大大降低，所以造成热费大量拖欠。由于欠费严重，供热企业资金严重短缺，供热难以正常进行，供热设施老化、管网超期服役，供热质量越来越不稳定，严重影响了北方城镇居民冬季的日常工作和生活。

（三）供热能耗极高，政府监管缺位

我国现行供热体制采暖计费方式按建筑面积收费而不是按实际消耗热量计算收取，热费与热量消耗无关。而且建筑的保温隔热和气密性能差，热量损失大，室内采暖系统缺乏热量计量和温度调控的功能，用户不能自行调节室温，用热效率低。这种热费与热耗相脱节的买卖关系，造成了采暖用户没有节能的主动性、积极性，温度高了就开窗散热，造成供热能耗高和热能源的极大浪费。据测算，目前我国民用建筑耗能量占全国商品能源总耗的25%，其中60%为采暖能耗，相当于发达国家在同等条件下的采暖能耗的3倍，造成了能源的极大浪费，加剧了城市大气环境的污染。尤其是在采暖季节，东北地区各城市空气污染非常严重，直接影响了投资环境和人民群众的长远利益。因此，必须对这种落后的城镇供热体制进行改革，推进节能和环保工作。黑龙江省大多数供热企业产权不清晰，一方面企业要进行市场化运营，另一方面又要承担某些公益和政策性义务，没有完全成为市场的独立主体。这种僵化的管理模式严重影响了整个行业的发展活力。而政府监管方面，更是缺乏有效的监管手段，监控乏力，急需国家推进供热体制改革。

三、以节能为先的对策思考

1998年1月1日《中华人民共和国节约能源法》的颁布实施，标志着我国进入了依法管理节能工作的新阶段。各部门、各地区以《节能法》为主体相继制定和出台了一部分配套法规和规章，使节能工作逐渐向法制化轨道迈进。目前，我国已形成了以宪法关于环境与资源保护的规定为核心、以环境保护法为基础的环境资源法律法规框架体系。包括由全国人大常委会制定的26部环境资源法律和其他法律中的相关条款、地方人大及其常委会制定的环境资源保护方面的地方性法规、国务院及其部门制定的有关行政法规和规章。然而，现阶段节能法律法规还存在诸多问题，不少方面都需要改进和完善，特别是要针对北方地区特殊的冬季采暖需求，给予政策的特殊支持与倾斜。

（一）建立供热用热管理机制，明确双方的权利与义务关系

推进供热用热体制改革，将用热供热双方的权利与义务恰当定位。对用热者及供热企业的责权给予明确规定，尤其是针对供热方式粗放、设备老化这一现实，要提高能源转换的效率，运用应对转化需要的高效率设施降低能源输送中的损失。更新现有设备，应用控制附加设备；设定和实施有关运行、保养、检查等管理标准；有效利用能源管理师和能源管理员，充实管理体系；加强剩余能源在工厂以外的有效利用；建立废热回收装置；利用废能发电设备；建立建筑物能源管理系统(BEMS)等；剩余蒸汽的有效利用；未利用能源的有效利用等等。

（二）坚持“热”是商品，确立供热行业市场化地位

在调查中，“热”是商品的观点得到了大家的一致认同。既然“热”作为一种商品，其调节手段应当赋予市场机制。但我国特殊的国情又决定了“热”是一种“公益性”很强的商品，将它完全纳入市场的条件还不成熟。只有深刻认识到“热”有“供需双方无选择性”和“热供应的区域特殊性”这种特殊属性，才能指导我们供热政策的制定。保证供热企业的利益不受到损害，逐步改革传统的福利供热机制，建立“谁用热谁缴费”的供热收费新机制。目前，黑龙江省已有9个地市完成供热的补贴由“暗补”转为“明补”，由单位直接向职工和离退休人员发放。

“热”是一种非区域互补的商品，我们不能奢望像“南水北调”工程那样把海南的阳光调到北方来，因此，解决供热问题一定要眼睛朝内靠自己，积极向外获得国家支持，通过广泛宣传，使中央认识到东北地区供热的特殊需求，加大政策倾斜和资金投入。

（三）明确各级政府及有关部门对供热用热的责权

围绕供热存在着政府、供方、消费者之间的多种关系，要明确各级政府及有关部门对供热用热的责权，明确这一点意味着政府职能主要是规范市场、促进和监督公平交易。消费者则要根除残余的福利供热观念，确立花钱买热的观念。理顺的关键是政企分开，摆正政府角色，使供方真正成为商品经营者，自主经营、自负盈亏。在定价合理的基础上以销售收入补偿费用，通过降低成本取得盈利，依靠质量与服务争取用户。做到这一点，诸多矛盾就会迎刃而解，“热”商品市场就会在磨合的过程中实现正常发展。

在市场经济条件下，作为市政公用事业的供热行业也应引入市场机制，在市场准入阶段可以采用竞争的办法，择优选择投资者和经营者。而获得经营权的企业在一定时期、一定范围内就成了垄断经营者，因此，政府职能的转变至关重要，建设服务型政府被提上规划日程。为保障社会公众利益和社会公共安全，要加强政府监管，反对利用垄断地位来获得不正当利益的行为。政府既应对供热企业做好服务和保障，又要做好监督和指导，制定必要的应急供热措施，从管理方式和手段上保证供热企业的规范经营，保障百姓合理的采暖需求。

（四）制定供热用热与节能的相关政策法规

国务院《节能减排综合性方案》的正式出台，明确了我国实现节能减排的目标和总体要求，并出台了八大措施促进节能减排。文件中，无论是对节能减排的规范力度，还是关于加大资金投入，中央决策层的决心与意志都是前所未有的，这也反映了我国当前严峻的环境和能源形势。

为实现节能减排目标，在强调发挥法律作用的同时，也要注意发挥其他社会规范的作用。因为调整社会关系的手段多种多样，法律只是其中之一，法律手段需要与行政、经济、工程、技术以及道德规范等多种手段结合运用，才能收到显效。当前推进节能减排，要认真研究如何更好地发挥法律手段与行政指导、财税保障、技术支撑和道德约束等有关手段的协同作用。在环境资源领域，一方面，立法时要为其他手段发挥作用留出足够的空间；另一方面，对于需要立法的，应当积极推进有关的立法工作。可以借鉴发达国家的经验，日本早在1979年就颁布实施了《节约能源法》。实施以来，根据不同时期的需要，对《节约能源法》及时进行必要的修订，前后共修订了8次。1993年和1998年，日本还分别制定了《合理用能及再生资源利用法》、《2010年能源供应和需求的长期展望》，通过这些强有力的法律手段，推动了各项节能措施的实施，严格控制了各行业和全社会对能源需求的增长，加强了节能的制度建设。日本政府先后配套出台了各种节能制度，使《节约能源法》及其他有关法律法规的实施得到了切实具体的贯彻落实，取得了实实在在的成效。

我国建设部日前宣布，将研究起草建筑节能的法律法规，制定推进节能省地型建筑的经济激励政策。制定颁发《绿色建筑评价标准》和《建筑节能工程施工验收规范》等重要标准规范，并规定新建建筑严格实施节能50%的设计标准，北京、天津等大城市先实施节能65%的标准。

从可持续发展的观点来看，能源是我国实现现代化的一个长期制约因素，需要几代人的共同努力才能解决。节能并不是消极地不用或少用能源，而是在达到同样目标下耗能最少。因此，政府应加大宣传力度，提高人们对节约利用能源及其必要性的认知，在全社会形成“珍惜资源、保护环境、节约能源”的文化氛围和生活方式。

［责任编辑：王宝珍］

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1008-8466（2011）01-0068-03