资源枯竭型城市土地集约利用途径与对策研究

赵 玲，任 晶，宋 阳

（1.吉林农业大学 经济管理学院，吉林长春130118；2.吉林省政府发展研究中心对外开放处，吉林长春130051）

近年来，我国许多资源型城市面临资源枯竭、城市经济转型及产业结构调整的严峻形势，土地利用是其目前所涉及的最敏感也是最直接的问题。对于资源型城市来讲，最有利于城市可持续发展的办法是尽早进行经济转型。

一、资源枯竭型城市土地利用的现状特点

（一）土地利用以资源开采为主

资源枯竭型城市大多产业结构单一，产业布局分散。辽源市地处吉林省中南部，是典型的以煤炭资源为主导产业的年轻的资源型城市。其土地利用主要是围绕矿区地面建设及附属设施布置，如修建矿区道路、兴建居民点等。不同类型的土地，不同质量的土地，只要资源生产用地需要，都要为其让路。使土地利用结构和布局受到资源开采的约束。

（二）资源生产用地面积大而分散

由于资源分配不均，资源枯竭型城市开始建设时就呈现点多、线长、面广的分散局面，实际建成区土地使用面积的比例低、城市分散、布局失调、功能削弱弊端日渐明显。许多矿业城市混合良田和其他非城市景观，聚集度低。尤其是煤矿城市，以煤矿为中心进行各项建设，工矿用地多为组团式，占地面积大，布局比较分散，功能不够齐全，形成了大分散、小集中，百里煤城、城乡交错的格局。

（三）后备土地资源不足，土地复垦难度较大

经过多年开采，“矿竭城衰”成为我国大多数资源枯竭型城市面临的主要问题之一。资源枯竭型城市经过大规模的资源开发，未利用地减少，后备土地资源严重短缺，储备土地主要是贫瘠且发展困难的用地。采煤塌陷区废弃的土地经过复垦后可以被使用，但复垦的成本较高。

（四）土地利用外部性特征明显

长期以来，对资源实行粗放式管理，开发利用程度过高，但却不重视保护管理，造成了一系列的生态环境问题，给生产带来了一系列影响、危害人民的生命。生态破坏的主要表现为废气、废水、废物的排放，还包括占用、破坏土地以及地面塌陷等问题。2006年，山西省孝义市因采煤导致11.4万人饮水困难，150平方公里的地面沉降，沉降面积占全市土地总面积的16%；陕西省铜川市因采煤导致156平方公里地面塌陷，塌陷面积占煤田总面积的45%，煤矸石堆积量达到了51.6万吨，而辽源市的静态塌陷区面积已达29.5平方公里。搬迁安置只能解决群众的住房问题，并不能解除其生存和发展等方面存在的后顾之忧。

二、资源枯竭型城市土地利用存在的问题

（一）土地利用粗放，利用效率低

资源枯竭型城市常见的问题是城市建设时间短、土地面积大而分散，这样就形成了粗放的城市土地利用格局。城市建设范围大，聚合度低，建成区的实际比例小，浪费了土地资源，导致资源枯竭，人地矛盾突出。

（二）城市用地空间布局不合理

资源枯竭型城市的建设依托于资源开发，土地利用的空间分布一般呈现出比较混乱的格局，生产用地需求过大，而生活、商业和公共设施用地相对较少，道路、绿化用地严重短缺。因此,资源枯竭型城市的空间分布和城市结构与一般城市相比具有很大的随意性，土地的区位优势和级差效益没有得到充分发挥。辽源市西安区原是繁华的商业和居住区，地处辽源煤矿的中心，由于反复开采，商场和很多民房下已变成采空区，出现地面下沉、房子开裂等一系列问题，采煤塌陷区房屋的危险性逐年增大。采煤塌陷区和该地区的棚户区基础设施滞后，交通不便，迫切需要建设和改造。

（三）乱占滥用耕地现象突出

基于矿产用地对资源枯竭型城市土地利用的限制，此类城市难以对土地利用进行宏观调控。企业建设以各种矿产为中心，乱占耕地现象时有发生；工矿用地分布较为分散，占地面积大，其中塌陷和粉煤灰、煤矸石等固体废弃物占用土地的问题十分突出。根据矿业报的数据统计，我国每年产生煤矸石35万吨，占地约6000公顷，仅国有重点煤矿的矸石山就超过1500座。全国历年积存的废石、尾矿累计占地67万公顷。矿产开发遗弃的大量固体废料和尾矿，由于不合理堆放和综合利用率过低，侵占了大量的耕地、林地和草地，造成了土地资源的荒废和沙漠化。

（四）土地资源破坏严重，生态环境恶化

资源枯竭型城市在资源开发和土地利用的问题上存在严重冲突。煤矿塌陷区面积日益扩大，给农业生产造成很大影响，使得房屋倒塌等情况频繁发生；过度采伐森林、盲目开垦草原使水土流失面积加大，造成了土地资源的严重破坏；同时工业的废水、废气、废渣使得生态环境恶化，土地污染现象严重。

三、资源枯竭型城市土地集约利用的必要性及有效途径

（一）资源枯竭型城市土地集约利用的必要性

资源枯竭型城市土地集约利用是我国人地矛盾突出的国情下经济快速发展的必然选择。我国的资源枯竭型城市大多数处于衰退期，迫切需要调整、转型和升级产业结构。资源枯竭型城市转型意味着对建设用地的需求量将有更大的增长，不断增加的土地需求压力将推动土地利用方式发生根本转变，并逐步向集约利用的方向转型。是促进产业结构调整和转变粗放增长方式，以确保城市经济健康发展，同时也是资源枯竭型城市经济可持续发展的必然要求。

（二）资源枯竭型城市土地集约利用的有效途径

一是政府行为科学化。我国的资源枯竭型城市很多都是先有资源的开发而后才有城市的发展，因此，长期存在着“大企业，小政府”的现象，在城市管理方面往往存在着条块分割的问题。由于不成体制的原因造成了条块分割，企业和政府同时进行着城市管理，而且许多企业级别比当地政府级别高。但是企业只重视生产经营，不愿也无力进行城市建设。因此，在城市发展过程中，政府应发挥主导作用，在制度、规范和政策方面进行积极引导，组织、指导和协调各部门统筹安排。如城市规划、土地利用规划、管道安装等都应是系统工程的一部分，应相互协调、相互配合、科学规划。避免政策的分散和长期、中期、短期的行为不一致，以避免造成城市土地多家管制，有利大家争，无力相互推诿扯皮的现象出现。同时充分发挥政府职能部门的作用，认真对土地项目进行审批，避免不适当的项目被批准，建成后利用效率低，甚至很长时间都处于空置状态，造成土地和土地附属物投资的双重性、长期性的浪费。应合理确定一切建筑物、用地项目的占地标准，避免盲目贪大求宽，造成土地与投资双重性、隐蔽性和持久性的浪费。二是增加土地复垦和整理投入，加大旧城改造的力度和深度。土地复垦开发解决了辽源市土地的外部问题，避免了大量用地的粗放利用方式，调整了资源配置格局，对协调城市发展与耕地保护之间的矛盾具有非常重要的意义。开展城市整理的目的就是提高土地集约利用的水平和优化土地利用结构。增加对土地复垦和整理的投资，将有助于提高城市土地利用的经济效益、生态效益、社会效益，同时保护耕地、实现耕地总量的动态均衡。三是合理调整用地空间布局。从区位论的立场看，土地具有明显的区位特征，土地的区位条件不同，在社会经济活动中所占的地位和起到的作用就不同，不同区位土地的生产力和利用效率也有差异，从而导致收入差距的形成。因此，分析研究不同区位条件下土地社会经济活动的运动规律和集约程度，研究各种现有的配置对土地的作用及其对土地的影响，合理调整土地利用的空间分布，呈现土地利用的地域差异，有利于向集约和节约利用土地的方向转变。

四、资源枯竭型城市土地集约利用的对策

（一）提高全社会土地集约利用重要性的认识

资源枯竭型城市土地资源的集约利用，需要全社会达成共识，全面认识资源枯竭型城市土地集约利用面临的困难，意识到土地粗放利用和土地生态破坏等对人们生产和生活环境的严重危害性，认识到珍惜土地和保护耕地、集约用地的重要性和必要性。进一步开展土地基本国情和国策教育，提高土地集约、合理、可持续利用法规和政策宣传，以改善全社会对土地集约利用在全面建设小康社会、实施可持续发展战略以及对生态环境保护的重要作用的认识，增强公民参与意识和监督意识，为落实土地集约利用奠定坚实的思想基础，营造良好的舆论氛围。

（二）编制科学合理的城市规划

科学、合理的规划，对提高土地集约利用水平具有积极的作用。城市规划的编制必须建立在充分调研的基础上，对自然地理环境和社会经济条件进行全面认识和评价后，制定出切实可行的规划。规划对城市性质的定位、城市空间结构的布局、基础设施建设的规模、公共服务设施提供的数量、交通运输系统的建设等都需作出科学的安排。城市规划既应注重规划的超前性，为城市发展留下合理的空间，又要注重对城市土地资源的节约集约利用。

（三）推进经济结构的战略性调整

资源枯竭型城市经济衰退的最根本原因是产业结构单一，以致于资源一旦枯竭，就会对资源枯竭型城市的经济发展造成很大阻碍。因此，辽源市可持续发展的关键问题是，加快经济结构的战略性调整，促进替代产业的发展，大力发展私营经济，切实解决发展动力不足的问题，最终目的是实现产业结构由单一的资源主导型向多元主导型转变，由单一国有经济所有制向多元所有制经济结构转变。通过城市产业结构优化，不仅可以提高土地收益，而且可以使城市土地资源得到充分利用，达到资源枯竭型城市土地集约利用的目的。

（四）加强资源矿产区土地的复垦与整治工作

加强资源矿区土地复垦与整治工作，可以增加可用土地面积，缓解人地之间的矛盾。因此，应建立专项资金，用于资源枯竭型城市土地的复垦和整治，以解决当地政府专项资金投入不足的问题；要规划好、使用好经复垦和整治好的土地，解决好投资主体与受益主体之间的关系问题。辽源市矿产资源丰富，并且分布相对集中，矿产品市场前景好，经济效益高，后续加工产业发展远景好，矿产开发技术经济条件较好，便于规模经营，开发过程中对生态环境可以有效控制和恢复治理。鼓励资源有保证的矿山扩大生产规模，鼓励矿山综合开发利用矿产资源，鼓励对呆滞的膨润土、沸石、粘土矿的应用科研工作和科学合理的开发利用研究。在开采技术条件允许的情况下，鼓励残煤资源的开采。

（五）构建城市土地集约利用的激励机制

将土地集约利用和土地供应挂钩，建立和完善增加土地供应与提高土地集约利用的激励机制。实现增加土地供应量与提高土地集约利用水平之间的良性互动。坚持以经济结构转型推进城市转型，改善城市发展的功能，提高城市品位，增强城市发展的能力。发挥距离省会长春市较近、交通便利、产业相关性较高的相对区位优势，努力寻求辽长两市长期一体化发展，主动承接长春的生产要素外溢，努力把辽源建设成长春市的卫星城市。围绕这一发展方向，修订城市空间布局规划、城市扩展规划、城市道路“三环四纵六横”规划、配套设施综合布局规划。修订土地利用总体规划，加强绿化和美化，在保护天然林的基础上，强化观赏林景观建设，使辽源市恢复其原有面貌。