浅议我国农村社会养老保险的法治困境

凡秋霞

浅议我国农村社会养老保险的法治困境

凡秋霞

我国目前没有关于社会保障的基本法，也没有关于农村社会养老保险的单独立法。现有的关于农村养老保险问题的立法层级单一、位阶较低，制约了我国农村养老保险制度的完善及效用的发挥。完善农村社会养老保险制度，需要从完善立法开始。

农村；社会保障；养老保险；立法

我国宪法赋予了我国公民依法享受相应的保障待遇的权利。党的十六大报告指出：“建立、健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”所谓社会保障，是指政府和社会为确保劳动者和社会成员的基本生活和医疗等需要，通过国民收入分配和再分配提供的物质帮助和社会服务。

社会保险制度是社会保障制度的一个方面，是指劳动者在年老或者退休、患病、生育、伤残、失业等丧失劳动能力或者中断劳动，本人及其供养家属因此失去生活来源时，能够从社会获得一定物质帮助的制度［2］。社会养老保险制度是国家根据人民的体质和劳动力资源情况，当劳动者达到某个年龄界限时解除其劳动义务，由国家和社会提供物质帮助，保障其晚年基本生活的一种社会保障制度。我国农村的养老保险制度正逐步建立，目前还存在许多需要研究解决的问题。

一、农村养老保险的国内外立法观察

长期一来，我国社会经济的发展是以城乡二元经济结构为主导的，所以我国的社会养老保险制度也是从“城市—农村”这个二元结构为基本划分的依据，即根据保险对象的不同，划分为城市养老保险和农村养老保险。随着我国社会经济的高速发展，人们的生活水平日益提高，人们的预期寿命也越来越长，并出现了人口老龄化的趋势。原有的家庭养老模式已经失去了固有的根基，农村养老也逐渐走向社会化。

随着农村养老问题的社会化，一般的管理手段已经远远不能解决我国目前农村养老保险面临的一系列问题。运用法律的手段，完善农村社会养老保险制度已是必然的选择。

（一）国外关于农村养老保险的基本立法

为了了解我国农村养老保险立法的相关问题，有必要先对国外的一些典型的农村养老保险立法的经验予以观察。对于农民这一特殊群体的养老保险问题的立法，不同的国家根据各自国家不同的现实国情，有不同的规定。比如美国和英国等国家，将农民养老保险问题与工业劳动者养老问题实行一体化的立法。日本和德国等则针对农民这个特殊的群体，采用了单独的立法。日本在1993年颁布了《农民年金基金法》，德国1957年颁布了《农民老年救济法》。

（二）我国关于农村养老保险的立法现状

我国关于农村养老保险的立法还显得很单一。我国到目前不仅没有关于社会保障的基本法，而且也没有关于农村社会养老保险的单独立法。现在各地农村推行社会养老保险，主要是依据民政部于1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》以及以此为原则而制定的关于农村社会养老保险的地方性法规。

民政部根据 《县级农村社会养老保险基本方案》确定的原则，先后制定了《农村社会养老保险编号办法》《农村社会养老保险会计制度》《农村社会养老保险养老金计发办法》等一系列规范性文件，初步规范了农村社会养老保险的业务、财务、基金和档案管理［2］。各地在总结经验的基础上，也制定了适应实际工作需要的一些具体管理规定，如上海市的《农村社会养老保险工作办法》、黑龙江省的《农村社会养老保险规定》、湖北省的《农村社会养老保险工作暂行办法》等［2］。这些地方性法规在一定程度上起到了暂时弥补我国农村养老保险法律空白的作用。

目前，制约我国农村养老保险制度发挥有效作用的问题主要有以下两点：

第一，缺乏统一的社会保障基本法律，农民基本社会保障权利缺失。农村社会养老保险制度是整个社会保障制度中一个重要组成部分，它是针对农民这个特殊群体来制定的。在此意义上，农村养老保险制度的完善对于社会保障制度的构建有着重要的意义。农村养老保险制度以及立法的完善又是以整个社会保障制度的构建作为基础的，两者是整体和局部的关系。社会保障制度作为农村养老保险制度的上位概念，本身仍然存在着诸多不合时宜和不合 “地宜”之处，急需一部关于社会保障的基本法律来予以规范。但是，我国目前还没有这样一部专门的基本法律，一定程度上导致了我国居民（包括农民）基本社会保障权利的缺失。缺乏统一的基本法律，这对农村养老保险的立法产生了根源性的影响。

第二，农村养老保险立法层级不高，导致适用困难。从目前我国关于农村养老保险制度的管理现状而言，虽然国家民政部和各地相继制定了一系列关于农村养老保险的法律和规章，却没有一部专门调整社会保障关系的基本法律和农村社会保障关系的基本法律，更没有一部关于农村养老问题的专门法律。我国目前关于农村养老保险立法的层级总体不高，只有一部民政部1992年颁发的 《县级农村社会养老保险基本方案》在起着有限的作用。

笔者认为，我国农村养老保险立法之所以存在以上问题，主要是和我国经济发展的城乡二元结构有关。经济基础决定上层建筑。经过多年的改革开放和建设，我国的经济已经有了跨越式的发展，但是发展中也拉大了东西部之间的差距以及城乡之间的差距。目前这些差距已经日益引起人们的重视，但如果不能科学地解决这些差距，将会对我国的经济发展所取得的成就和国家的稳定产生重大的影响。

农村养老保险立法的不足还和我国几千年来传统的农耕文化有一定的关系。我国是一个农业大国，农民一直在国家人口中占绝对多数。农民拥有一定的生产资料如土地，所以一般都是以家庭保障为基础，而很少涉及社会保障的问题。但是目前我国农村的社会化和城镇化速度日益加快，传统的家庭保障方式已经远远不能满足现在农村发展的需要，必须在农村社会保障方面进行积极的变革。

二、解决农村养老保险法治困境的建议

我国关于农村养老保险问题的立法层级不仅单一，而且位阶很低。从整体上考虑制定关于社会保障的基本法律，统一规范社会保障的框架，已经是不二的选择。针对我国农村社会的现实状况和老龄化趋势的加快，还必须制定一部关于农村养老保险的专门法律，才可以应对我国目前所面临的农村老龄化加快的问题。

我国社会保障制度的相关法律整体上缺失，而农村社会养老保险专门立法整体上更是严重滞后。我国关于社会保障的整体统一法律和农村养老保险的专门立法还在摸索阶段。我国其他法律中涉及农村社会养老保险问题的规定也存在不少缺陷。为了保证农村社会养老保险工作的的进一步发展，必须对其他相关法律法中的有关规定作适当修正。

[1]张慧.我国农民的社会保障权及法律救济途径[D].宁夏大学，2009.

[2]陈斌.论我国农村社会养老保险的立法完善[D].西南交通大学，2009.

[3]米红.农村社会养老保障理论、方法与制度设计[M].杭州：浙江大学出版社，2007.

D913.7

A

1673-1999（2011）03-0047-02

凡秋霞（1984-），女，甘肃武威人，西北师范大学（甘肃兰州730070）政法学院2008级硕士研究生。

2010-11-06