我国工伤保险参保率较低之原因分析与对策探讨

李亚男

我国工伤保险参保率较低之原因分析与对策探讨

李亚男

工伤保险制度在我国已经有很长的历史，其间的形式也经历了一系列变化，形成了今天的制度格局。从目前工伤保险的实施情况来看，参保率较低是困扰该制度价值发挥的一个重要问题。从立法方面、司法程序方面和当事人的守法心理等方面因素入手，对造成参保率较低状况的原因进行综合分析，并在此基础上提出完善的建议。

工伤保险；参保率；积极性

职工工伤保险参保率（以下简称参保率）偏低是制约工伤保险制度发挥作用的重要因素。造成参保率偏低的主要原因有二：一是合法的用人单位应该为职工参保而不参保，或者是该全员参保而只为部分职工参保。二是非法用工单位雇用劳动者，这部分职业劳动者自然就游离于工伤保险体系和相关部门的统计数据之外了。本文仅拟就合法用工单位职工参保率偏低原因进行分析，并提出完善建议。

一、工伤保险参保率较低的原因分析

(一)立法层级过低，缺乏可操作性及强制手段

我国目前关于工伤保险制度的最高立法是国务院2003年4月发布并于2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》（以下简称《条例》）。该《条例》在立法层级上属于行政法规，这与工伤保险制度的重要性是不相符合的。低层级的立法必然缺乏有效的强制性手段，而必要的强制性手段是法律顺利实施的保障。“在实践中，许多单位特别是私营企业和乡镇企业的负责人有这样的想法：税不能不交，那是违反法律规定的，而社会保险金则能拖就拖。”实践中，低层级立法所导致的法律权威性缺失已饱受诟病。换言之，职业病作为工伤的一种类型，已有专门的《职业病防治法》来进行规范，但对整个工伤保险制度却仍只由一部行政法规来调整，这从逻辑上也是说不通的。

就具体内容而言，《条例》还存在着缺乏可操作性、逻辑矛盾等问题。例如，《条例》第六十条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”至于如何进行“责令改正”，应遵循何程序，如未改正应否承担责任，应承担何种责任？《条例》并未明确规定。

(二)工伤保险基金统筹层次较低

《条例》第十一条规定：“工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。”可见，我国实行的是工伤保险基金的地市级统筹，统筹层次较低。这在客观上会导致统筹单位可用工伤保险基金少，分布不均匀，不利于全局性的规划和整体工伤保险待遇的提高，同时还会在整体上影响工伤保险制度作用的发挥。

此外，基金统筹层次低可能会导致政府的错误行为，为提高企业的参保率带来消极影响。例如，“在很多地方，地方政府招商引资时，客观上有以企业不参加社会保险作为改善投资环境的倾向，不正确的政绩观往往促使地方政府片面看重三个指标：引资、GDP、税收。地方政府要GDP增长就要投资，要税收就要老板，这就决定了地方政府在一定程度上可能‘纵容’企业或雇主在社会保险方面的违法、违规行为。”［1］

(三)工伤保险的费率确定不科学

我国现行工伤保险基金统筹模式下，工伤保险费的征缴完全来源于参保单位，用人单位难免存在抵触情绪。因此，确定公平合理的费率是保证参保率的关键。工伤保险费费率的公平合理的确定要求企业之间存在公平合理的差别，即要求对风险大的行业和企业确定较高的费率，对风险小的行业和企业确定较低的费率。

根据《条例》的规定，我国工伤保险实行的是“差别费率”和“浮动汇率”相结合费率确定和调整模式，尤其以行业差别费率及行业差别费率档次的确定和调整为核心内容。“不同的行业承担的职业风险不同，本行业职工享受工伤保险待遇数额不一，实行不同行业不同工伤费率是权利、义务一致原则的体现。”［2］但是，“我国工伤保险差别费率划分档次过少，易于操作和管理，但是可能影响企业参与工伤保险的积极性。”［3］此外，就差别费率而言，还需进一步细化行业内差别费率档次的确定，用来平衡行业内部的工伤风险和负担，以此来提高用人单位的参保积极性。从实践来看，我国目前的立法水平与发达国家还存在较大的差距。

(四)救济程序不科学，无法调动职工监督的积极性

广大职工参保积极性不足，对于用人单位参加工伤保险的“社会监督”作用弱化也是导致我国工伤参保率偏低的一个原因。很重要的一点是，我国现行工伤救济程序耗时过长。工伤争议主要有两类：关于工伤认定的争议和工伤待遇的争议。我国劳动保障行政部门负责工伤认定，其行为必然被视为具体行政行为。因此，对认定结果不服的，即可通过“行政复议-行政诉讼（一审）-行政诉讼（二审）”的程序寻求救济，直至得出最具效力的结论。如最终认定为工伤，因为劳动能力鉴定的结论和工伤保险待遇的等级密切联系，由此引发的争议应“按照处理劳动争议的有关规定处理”，即经过“劳动仲裁-劳动争议诉讼（一审）-劳动争议诉讼（二审）”的两级诉讼程序，可谓历时漫长。

由于职工负伤不能确定是否能享受工伤保险待遇或职工苦于漫长的维权过程，在我国劳动力市场明显供大于求的状况下，又缺乏相应的激励机制，则很难期望职工冒着失去工作的风险对用人单位的参保情况进行监督。

(五)相关主管部门监管不力

工伤保险系社会保险的核心内容，当然具有法律上的强制性，政府相关主管部门的监督和管理理应在工伤保险制度的实施过程中发挥着重要且独特的作用。例如，工伤保险制度中最关键的环节——工伤认定，现在直接由政府主管部门负责。可见，主管部门的监管不力甚至监管缺失，会直接导致工伤保险制度实施的障碍，甚至无从进行。

现存的监管不力又可分为两个方面的原因：“能为而不为”与“欲为而不能为”。就前者而言，尚需整个行政体系的综合调整。就后者而言，工伤保险立法层级过低导致监管机构缺乏强制手段系重要原因，前已论及，不再赘述。总的来说，加强主管部门的监管尚有极大的改进和提升空间。

二、提高工伤保险参保率的对策探讨

在前述分析的基础上，下列完善措施可谓应有之义，如：提高立法层级，制定《工伤保险法》，提高工伤保险统筹基金为省级甚至国家级统筹，细化行业差别费率和行业内差别费率的档次，强化政府主管部门的监管等等。除上述内容外，笔者提出以下参考建议：

(一)重新确定工伤保险认定机构，完善劳动能力鉴定制度

工伤认定应该由独立于行政机关的社会机构来负责，从而保证工伤认定单纯作为一种程序，使用人单位和职工都对自己的行为能有合理的预期。现阶段，可考虑由社会保险经办机构来负责工伤认定工作。我国的社会保险经办机构虽行政色彩仍较为浓重，终究在理论上属于独立的社会组织，但需要在以后的发展中逐渐摆脱行政权的干涉，方能承担起全社会工伤认定的重任。

此外，还需要确立劳动能力鉴定委员会的独立社会组织的地位，取消专家鉴定的级别划分。只要是有鉴定资格的专家，其鉴定结果就应该具有社会公信力。专家鉴定的结果也应该是最终的鉴定结果，而不能是只有参考价值。为了减少用人单位和劳动者对鉴定结论的争议，可以参考民商事仲裁的仲裁庭的组成，由双方当事人共同从专家库中选举产生单数专家组成员进行具体的鉴定。

对于工伤认定结论不服的，可以向认定机构申请再次认定，再次认定应该另行组织相关人员进行（类似人民法院“另行组成合议庭”审理），再次认定结果为最终结果；对于劳动能力鉴定结论不服的，可以申请重新选取专家再次鉴定，再次鉴定的结论为最终结论。

(二)建立工伤保险职工个人账户，调动职工监督积极性

《条例》第四条规定：“用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示。”此规定的设置目的之一即让职工对用人单位的参保情况进行监督。我们且不说用人单位会不会依法公示，职工对公示持怎样的态度，即便是已经公示，公示的信息是否真实，职工亦无从了解。笔者认为，应建立全国范围内的职工工伤保险参保实名账户，实现参保职工个人信息的全国范围共享。工伤保险经办机构可以根据用人单位上报的职工的信息采取定期发函确认的方式与职工进行活动确认。如果职工没有收到确认函，就证明用人单位没有为其办理工伤保险，这样该职工就可以向工伤保险经办机构进行举报。经查属实的，除了责令限期补办工伤保险、补缴工伤保险费之外，还要对单位进行罚款、责令停业整顿等处罚措施。为了调动职工的积极性，应该规定依照罚款数额一个比较高的比例来直接奖励举报职工。除此之外，还应从两个角度去保障职工的合法权益：一方面，职工是否及时举报会影响其能否补办社会保险，立法可从时效角度加以限制，以督促职工及时举报用人单位的违法行为；另一方面，应规定职工不得因举报用人单位未参加社会保险等行为而被降职、降薪、辞退等，以保障职工的从业稳定性。如是，则可使企业时刻处于职工的监督之下，这样企业再抱有侥幸心理而投机取巧，就会慎重考虑违法成本的问题了。

(三)强化监督手段，系统综合调整

加强对工伤保险参保情况的监督管理，要授予主管部门更多更大的权力。对违反法定义务不参加工伤保险的企业（包括不完全参加工伤保险的企业），要加强惩罚力度，如罚款、责令停产停业、吊销营业执照，等等。需强调的是，责任要落实到个人。在特殊情况下，即便是吊销了企业的营业执照，使其丧失了法人资格等，还可以追究直接责任人员的责任。此外还应该考虑设立专门的工伤保险核查机构，专门负责对工伤保险的参保情况等进行定期检查和不定期抽查，尤其对于有过“前科”的企业更应该重点监督。

同时，为了避免前面所提到的地方政府片面注重引资、税收与GDP而忽视劳动者的情形发生，“一个现实的办法是，将劳资关系是否和谐作为衡量地方政府政绩的一项重要指标。地方政府要使劳资关系达到和谐，就要解决劳动者的劳动保护、社会保险问题，要适当节制资本，保护劳工。”［1］并且这个指标还必须是一个硬性指标，才能发挥一定的作用。

(四)探讨：工伤保险费改税

所谓参加工伤保险，无非按照企业的工资总额，按照特定的费率来缴纳保险费，而企业的工资总额在税收关系中是可以确定的。笔者试想，可否以税收的方式来直接征收“工伤保险税”以完成工伤保险基金的筹集？如此，既不违背工伤保险的强制性，又可以利用现有的税收体系。因为国家税收的权威性强于保险费的征缴，甚至有刑事手段作为保障，可以更好地解决参保率较低的问题。当然，此想法尚不成熟，笔者只是想抛砖引玉。

[1]夏波光.工伤保险覆盖面再扩大的三个“瓶颈”[J].劳动保护,2005（1）.

[2]郑尚元.工伤保险法律制度研究[M].北京:北京大学出版社,2004:177.

[3]陈胜,刘铁民.我国工伤保险费率机制探讨[J].劳动保护,2002（11）.

F840.61

A

1673-1999（2011）02-0046-02

李亚男（1984-），男，河北唐山人，北京市第二中级人民法院（北京100088）法官，中国政法大学博士研究生，研究方向为经济法。

2010-10-25