深化商业银行改制转型的法律依据分析——基于我国国有四大商业银行的现状

吴 珊

深化商业银行改制转型的法律依据分析
——基于我国国有四大商业银行的现状

吴 珊

我国国有四大商业银行的改制目标是要建立现代公司制度，以便更好地融入世界市场，提升竞争力。现代公司制度的核心是公司治理，公司治理作为公司法律制度的重要部分，是公司法律制度规制的关键点。为了实现改制目标，就要以公司治理制度的完善为法律运作的基点，层层深入，排除相关的制度障碍。

国有四大商业银行；改制；转型；法律依据

从国家商业银行到国有独资银行再到股份制商业银行，我国国有四大商业银行已逐渐建立了现代股份制商业银行的体制，其中的核心变革是建立了“三会一层”的公司治理结构。国有四大商业银行作为中国金融银行业的中流砥柱，“在国家经济资源配置和支付系统运转中处于十分重要的地位。国有商业银行改革涉及方方面面，需要统筹兼顾、精心准备、周密部署。因此，国有商业银行股份制改革决策经过了反复论证、充分比较、多方权衡、慎重取舍。”［1］这样固然好，然而，过于审慎的态度也给银行的内部制度带来诸多矛盾。究其原因，还是法律规制的不完善，尤其是在建立公司治理的内部结构方面，由于国有四大商业银行的特殊身份，遗存了许多与现代银行公司制度相矛盾的因素。

一、改制后的国有四大商业银行的现实竞争力比较

竞争力是可持续发展的基础，对于商业银行来说，竞争力就是其综合能力的体现。“商业银行竞争力通常包含了现实竞争力、持久竞争力、潜在竞争力和环境竞争力。技术效率、规模效率和管理效率是现实竞争力的集中体现。”［2］通过对现实竞争力的分析，就可以了解其内部的治理状况，这是现代商业银行的重要指标。笔者通过对中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行和中国银行2009年年报与花旗银行、汇丰银行同期的数据进行对比分析，可以得出以下结论。

（一）国有四大商业银行盈利水平明显上升，但盈利结构单一，动力不足

据各相关银行2009年年报，就税前利润占营业收入的比率这一指标来看，中国工商银行是54%，中国建设银行是52%，中国银行是48%。而汇丰银行税前利润只占营业收入的9%。受金融危机的影响，2009年各大银行盈利都有所下降，像汇丰银行的税前利润就比2008年下降了24%。就连我国股份制银行之一招商银行2009年税前利润也比上年下降了16.35%。与此相反的是，工行、建行、中行和农行利润率不降反升，工行的税前利润增长15%，建设银行增加了16%左右，中行的税前利润比2008年增长了28.81%，刚上市不久的农行更是增加了41%之多。

可以说，我国宏观经济政策与环境给了四大国有商业银行强有力的支持。掌握了巨大国有资产的四大商业银行，国家不应当耗费巨额成本让它们在猛烈的金融危机中去经受风险考验。政府的“护犊子”心态，也恰恰使得这四大国有商业银行出现另一个问题——盈利结构单一。“高枕无忧”的四大商业银行仅靠存贷利率差，就能赚得年利润额的绝大部分。以工商银行为例，其2009年的利息收入占营业收入的79%，而手续费、佣金等仅占17%。现代商业银行，重视的是中间业务的创新，传统的存贷业务不具有市场经济的生命力。多元化的业务，讲求的是以“四两拨千斤”的方式攫取商业利润。因而，诸如花旗、汇丰等银行的中间业务收入已跃然超过50%。

（二）国有四大商业银行资产规模虽大，但未形成世界范围的规模经济优势

中国工商银行2009年全年实现营业收入3，094.11亿元人民币，总资产规模达到117,850.53亿元人民币；中国建设银行营业收入有2,671.84亿元人民币，总资产规模96,233.55亿人民币。汇丰银行同年全年营业收入786.31亿美元，总资产规模1，990亿美元。花旗银行全年营业收入910亿美元。在这些数字的背后，其实存在着两种不同的赚钱模式。我国国有四大商业银行处在一个垄断的位置，国内是其主要或者说近乎唯一的阵地。“这表明我国银行业改革成效显著，但对财务实力短期内的大幅改善需辩证地看待，完善银行公司治理机制仍然任重而道远。”［3］而花旗和汇丰是定位于国际的商业银行，全球金融市场都可见到他们活跃的身影（如花旗银行超过50%的业务都在北美以外的市场）。所以，四大国有商业银行资产规模虽大，但在业务规模上仍不能与国外大银行抗衡。

（三）不良贷款比率较低，资本充足率明显提高，但大都依赖外部资本

近3年，国有四大商业银行的不良贷款比率都很低，2009年度，工行和建行都在1.5%-1.55%之间。但总的说来，四大银行的贷款质量还是没有花旗、汇丰银行好，甚至还不如国内其他股份制银行。不良贷款比率的降低，主要归因于改制时的政府作为，包括拨付准备金，出售不良贷款给信达、华融、东方和长城四大资产管理公司等。

根据新《巴塞尔协议》，最低资本的要求是其支柱之一，也就是对资本充足率的要求。2009年年报显示，工、农、中、建四大银行的核心资本充足率分别是9.9%、7.74%、9.07%和9.31%。而根据《巴塞尔协议》，核心资本充足率只需达到4%。国家通过财务重组，由中央汇金公司向商业银行注入巨资，发行次级债。比如，建行在2004年下半年发行了总值400亿人民币的次级债券，使其当年年底的资本充足率提升到11.29%。这些措施在不同程度上帮助商业银行有效地抵御了金融危机。

二、制约国有四大商业银行改制转型的法律障碍

我国国有四大商业银行的改制转型，是以政府为主导的。我国人治的传统也难以完全适应法治的要求。正因为如此，法律的规制与政府的作为有所脱节。再加上我国有关银行机构的立法还不全面，因而其改制面临层层阻碍。“我国有关银行机构的立法，除了针对中国人民银行、中国银监会和商业银行的立法外，尚无其他法律。……这说明我国银行业法缺乏系统的银行法法典。”［4］公司治理结构既然是改制的核心内容，关于它的法律规制就极为重要。我国国有四大商业银行内部治理的改制，采用的是直接引进的方法。首先引进了美国的独立董事制度，然后又采取了德国的监事会制度，再让二者平级，有了一定的自我发挥。值得注意的是，作为公司治理的内部模式，可以从外国移植，但是法律习惯、社会政策等一系列外部环境却无法移植。

从现状上看，国有四大商业银行改制进行到当下，公司治理结构仍很不完善。其一，四大银行仅限于建立了静态的组织结构，也就是委托关系与契约关系，通过股东大会与董事会、董事会与总经理的设置体现出来。而作为现代公司治理中的重要一环——动态运行结构，也就是激励约束机制，并未在四大商业银行中得到很好的体现。“从2006年由中国证监会、国务院国有资产监督管理委员会和财政部分别发布的《上市公司股权激励管理办法（试行）》、《国有控股上市公司（境外）实施股权激励试行办法》和《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》可以看出，相关部门对于国有控股上市公司的股权激励制度给予了相当的自由，但是……体现了对国有控股上市公司的特殊要求，显示出监管机构在这一问题上的谨慎态度。”［5］然而，完善激励措施与约束机制，却可以降低代理人的代理成本，提高代理效率。其二，产权所有制是决定公司绩效的重要因素，而国有四大商业银行的产权划分和经营管理之间混淆不清、相互掣肘。从契约的视角看，当订立合同的双方当事人还无法确定时，就会带来很多问题。所有者委托经营者经营，经营者便和外部的商事主体继续订立契约。然而，当所有者与经营者含混不清的时候，所有者便可能越过合同的边界，干预与外部主体的自由的意思表示，从而造成交易秩序的混乱。在改制过程中，国有四大商业银行与汇金公司之类的出资方产权关系并不明朗，原因在于没有明确对汇金公司的定位。在权力分配体系中，在实施控制权和经营管理权时，给予了政治目标的设置。这主要由于国家是大股东，更重要的是，国家所有者权与行政管理职能的混淆，在强化了四大银行垄断地位的同时，保护了其低效率的行为，正如上文所述，这显然不利于竞争力的提高。

三、扫除公司治理的法律障碍的紧迫性

我国国有四大商业银行改制转型的重要特点便是国家通过政策规章直接推行，这样做的好处是迅速有效。但从深层次上看，这样的改制只是由国家直接控制转为间接控制。“法律只是调整社会关系的手段之一，国家意思（可采取投资者决议的形式表现出来）以及家长的权威，都发挥着调整公司关系的作用。然而，如果更多依靠国家公权力或者家长权威协调公司内部关系，不仅难以适应不断变动的经济结构，还将导致民商法律手段的严重缺位。”［6］其结果是，在表面上建立了与西方现代公司治理制度相符的一套运作模式，而实质上的现代公司治理却并未实现。不过，国家毕竟为配合银行股份制改革，发布了一系列的法律规范。如《股份制商业银行公司治理指引》、《商业银行充足率管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》，修改了《公司法》和《证券法》等。这些法律规章的出台，标志着我国银行金融业改革迈出了坚实的一步。

法律与政策因素一直就被包含在公司治理的考虑之中，良好的公司治理是建立在合理有效的法律规范基础之上的。以2008年金融危机为例，大量实物经济的资金转入虚拟经济体，而法律规制在此前未考虑虚拟经济体对宏观经济的影响，因此出现了明显的法律空当。在解决诸如破产清算、股东责任之类传统的公司治理范畴的问题时，处处都显得不尽合理。“当雷曼兄弟公司破产时，依然适用实物形态下的有限责任公司的规定。即股东对公司的责任是有限的，只限于他们的投资范围内，并不涉及他们自己的其他财产。公司的责任也只限于公司资产的范围内……投资银行的无形资产，……这些都难以成为破产时清偿给债权人的资产。这样的特殊公司，和那些拥有厂房、机器设备、库房存货、土地、物流运输设备、全球分销店等实物资产的公司显然不同。”［7］这也就恰恰证明了：解决机制有赖于现有的法律制度，法律制度的缺位便会造成不公平的结果。

国有四大商业银行既普通又特殊，普通的是他们也按照一般公司的运行模式操作。但特殊的是，金融行业的规则要求他们要有更严密的内部治理，以便防范金融风险。同时，作为我国国有经济的重要部分，四大商业银行必须保持社会主义经济特色的统一协调性，因而法律规制应当更为完善。

[1]刘明康.中国银行业改革开放30年（1978-2008）[M].北京：中国金融出版社,2009：121.

[2]王聪.中国商业银行的效率与竞争力[M].北京：中国金融出版社,2009：7.

[3]李艳虹等.国有商业银行股份制改革成效评析[J].上海金融,2010(7).

[4]李金泽.银行业法国际比较[M].北京：中国金融出版社,2008：59.

[5]王力.国有商业银行股份制改革[M].北京：社会科学文献出版社,2008：220.

[6]叶林.公司法研究[M].北京：中国人民大学出版社,2008：25.

[7]吴志攀.华尔街金融危机的法学思考[M].经济法论坛:第6卷.北京：群众出版社,2009：164-165.

D922.281

A

1673-1999（2011）12-0073-03

吴珊（1990-），女，陕西汉中人，华东政法大学(上海201620)经济法学院学生。

2011-03-29