我国行政主体的发展方向

万高隆

我国行政主体的发展方向

万高隆

行政主体范围的确定，有利于推进依法行政以及保障行政相对人的权利救济。从比较法的视角透视中国现行的行政主体理论，认为进一步扩展行政主体类型是建设中国特色社会主义法治国家的必然趋势。

行政主体；范围；发展方向

一、主要西方国家行政主体简介

在西方国家，行政主体是一种重要地方或公务分权的法律制度。行政主体之间相对独立，依法行使权力、履行义务并独立承担法律责任。各行政主体没有自己的行政组织，独自开展活动。国家只能依法控制地方团体及公务法人。

（一）中央与地方政府及其部门

英国中央政府机构包括：内阁及直属机构（内阁是行政管理机构的核心，人数不固定，是一个行政决策机关，会议秘密进行，其直属机构为直阁办公厅，检查内阁决定的执行情况）；政府各部（实施内阁和首相某领域的政策的职能机构）；枢密院（形式上的最高权力机关，发布具有法律效率的公告和枢密院令）。地方政府由地方居民选举产生，依法负责管理属于某一地方行政职务并具有独立法律地位的组织。由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四个地区组成。中央政府通过发布命令、批准计划、控制人事、举行听证会、控制贷款、视察等方式监督和控制地方政府。英国实行地方分权制，地方政府大多自治、独立，职权是法定的。

美国政府分为联邦政府、州政府和地方政府三级。联邦政府是总统直接管辖的行政执行机关，由总统办事机构（包括白宫办公厅、委员会局）、联邦政府各部（行政部或内阁部，一般由总统、副总统和各部部长组成）以及独立行政机构组成。联邦政府地位高于各州政府，联邦政府通过法律规范州政府的行为。联邦政府和州政府实行分权，联邦权力来源于各州通过联邦宪法的授予，两者的权力皆来自选民，各自拥有宪法授予的权力。地方政府是州以下的各级政府，是州设置和管理的机构，各州对地方政府设置具有完全自主权，没有统一模式，但主要包括县（郡）、市、乡（镇）、学区组成，不实行三权分立体制。州政府拥有监督地方政府的专有权力，联邦政府无权干预地方政府，各州政府与地方政府权限划分由各州宪法规定。

法国的中央政府机构由总统府、总理府及中央各部组成，通过会议实行集体领导和决策，地方政府包括大区、省、市镇三级，每个大区包括几个省，大区和省都分别设立行政长官、政府和议会。市镇设市长、政府和议会，议会都不是行政部门。

德国也是联邦制国家，其政府组织分为联邦政府、州政府和地方政府三级。联邦政府是最高行政机构，包括内阁、联邦总理办事机构及各部。州政府由州长及政府成员组成。地方政府是州以下行政组织，分县、市级和乡镇级，地方各级政府享有完全自治权，受州政府和州议会监督，但依法管理本地行政事务时，联邦和州都无权对其直接实施领导。

（二）地方自治团体

法国的地方团体并非设在地方的社会团体，而是一个以地域为基础的行政主体，具有独立的法律人格和地方公务，享有行政上的自治权力。它是一个自治行政的区域，又是国家行政的一个区域［1］207。其权力来自地方，是地方的代表，而不是来自于国家，地方团体与地方政府处于相同区域。但地方政府不包括议会，地方团体则包括地方议会。国家对地方团体自治的监督包括对机构的监督和对行为的监督两种形式。

日本的地方组织也叫地方公共团体系，是以国家领土的一部分区域，以区域内所有居民为成员，具有自治及法人资格的组织。由行政机关和议会组成，议会行使地方立法权。日本地方自治组织分为普通地方组织和特别地方组织。前者是比较标准的自治团体，包括都道府县及市町村，都是相互独立的地方公共团体彼此无上下等级关系，但市町村设于都道府县区域内。后者是指特别区地方公共团体的组织、财产区及地方开发事业团［1］329。

（三）公务法人

法国的公务法人是依法从事一定公务活动，独立享有行政法权利与义务的组织，不属于行政系统，具有独立的法律人格，实施一定公务，如大中学、研究机构、博物馆、图书馆等。与地方团体按行政区域划分不同，公务法人则与公务内容不同来设置。英国的公务人相当于法国公务法人，也是一种特殊的行政主体。它具有独立的法律人格，具有独立的财政，能够以自己名义行使权利、承担义务，在一定范围内代替国家行政机关行使行政公务。

二、中国的行政主体思考

在行政法学理论中，过去偏重于以行政机关及其公职人员为研究对象，随着民主法制建设的进步以及行政科学化的发展，行政主体是近年来兴起于国内行政法学领域的一个研究议题。中国的行政主体概念是由法国、日本等国家移植来的。之前，我国一直受到管理论理念的影响，仅仅使用行政机关这一概念，因为它才是国家行政权力的象征。但是，行政机关不仅可以行政法行为中行使职权一方，也可以成为行政相对人，同时还可以参与民事法律关系，成为民事行为主体。现实中，一些企事业单位、社会团体也在法律授权下从事一定的行政管理活动。这给行政诉讼被告的确立带来了巨大困境。20世纪80年代末至90年代初，随着外国行政主体理论的引入，我国行政法学者开始界定行政主体，如罗豪才教授认为，行政主体是能以自己的名义实施国家行政权 （表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。应松年教授认为，行政主体是依法享有国家行政职权、能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。虽然众说纷纭，但都包含了组织要素、行政职权要素以及独立承担责任三大内容。从此，行政法学者普遍认为，我国的行政主体具体包括行政机关和法律、法规授权的组织两大类。其实，这种界定远远没有解决实践中行政诉讼被告的确认问题，仍然面临着一些新的困境。一些案例只因被告资格缺乏而被拒之于法院司法审查之外，致使相对人的合法权益无法得到应有的救济和保障。

（一）非行政组织

一些非行政组织如企事业单位都是非为法律法规授权组织，是否可以成为行政主体存在不同理解，在司法实践中较难把握。例如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案：原告诉称，1996年2月29日，他在电磁学课程补考过程中，不经意把一张写有公式的纸条带进了考场，后被教师在考场上发现，最终学校对其作出退学处分决定，但该决定并未正式通知其本人。1996年9月，学校还为其补办了不久前遗失的学生证。他一直积极参加学校组织的各项集体活动，并重新修完了电磁学课程，且经考试合格。在校期间，他参加了毕业实习设计和论文答辩，完成学校的各项学习计划，同时还在学校参加了大学英语及计算机等级考试，取得了相关等级证书；他也曾参加过学校组织的学生无偿献血活动。每个学年都按时在学校注册学籍并交纳学费。在学校四年学习期间，他圆满完成了学校制定的教学计划，学习成绩和毕业论文已经达到高等院校学生毕业要求。但是，1998年6月，学校以其不具备学籍为理由，从而拒绝为其颁发大学毕业证书、学士学位证书和办理毕业派遣手续。因此，田永向法院起诉，要求法院判令被告北京科技大学为其颁发毕业证书、学位证书并承担相关责任。北京海淀区法院认为，根据相关法律规定，高校对学生有进行学籍管理、实施奖励或处分的权力，并具有对学生颁发学业证书、学位证书的职责。受教育者经过录用考试合格并被高校录取后，即自然享有学校的学籍，取得了学习资格。学校在对学生实施管理过程中，虽然具备一定的教育自主权，但不得违反相应的法律、法规和规章。本案原告随身携带纸条进入补考考场的行为属于考生违反考场纪律的行为，学校可以依据相关法律、法规、规章及学校的相关规章制度进行处理，但依该校“068号通知”中的相关精神对其作退学处分决定，与教育部 《普通高等学校学生管理规定》第29条之规定相抵触。退学处分涉及原告的受教育权利，从充分保障原告权益的原则出发，被告应将处分决定及时、直接送达学生本人并向其宣布，告知被处分人提出申诉、抗辩。原告在1995-1996学年度第二学期因丢失学生证虽然没有及时注册，但被告后来（1996年9月）又为原告补办了学生证并进行注册等事实行为，原告在被告的安排下修完4年课程，参加期末、毕业实习及设计并通过毕业论文答辩，原告事实上已经完成学业。被告并未向原告作出任何告知，损害了原告的合法权利。学校作出处分决定之后，一直没有给原告办理注销学籍、迁移户口、转移档案等实际手续。虽然这些工作都是由被告及其所属院系的教师具体实施，但均为在学校领导下完成的一种职务行为。这些事实应视为被告改变了其对原告所作的退学处分决定，恢复了原告在学校的学籍，故法院最后作出判决：被告北京科技大学自判决生效之日起30日内向原告田永颁发本科毕业证书，60日内召集本校的学位评定委员会对原告的学士学位资格进行审核。之后，被告提起上诉，北京市第一中级人民法院驳回上诉，维持原判。这是中国行政诉讼发展史上具有里程碑意义的案件。法官分别引用了《教育法》第21条以及《学位条例》第8条之规定，认定高等学院具有法律法规授予的颁发毕业证和学士学位证书权力，属于行政管理活动，是行政诉讼的适格被告。上述案例进一步明确了高等学校的法律地位、职权性质及行为效率等问题，为今后行政诉讼被告资格的确立作出了示范。

（二）群众自治组织（村委会）

在实践中，人们对村委会是否属于适格被告的问题，也存在完全不同的观点。一种认为，村委会是村民自我管理的群众性自治组织，它并不具有法定的行政职权，不应成为行政诉讼被告。另一种认为，《村民委员会组织法》授权村委会管理本村公共事务和公益事业，《土地管理法》规定，集体所有的土地依法属村民集体所有，由村委会经营管理，在特定范围和事项内就是行使行政管理职权，可以成为行政诉讼被告。如村民甲（女）结婚后到男方村里落户多年，并育有一子。后男方因交通事故死亡，甲女与儿子继续居住本村。2004年甲女与外村乙男结婚，乙男到女方处落户定居，与甲女生育一女。因未调整土地，乙男与其女一直未分配土地。后村里的土地全部出租，村委决定每名村民每年补助2000元。甲乙两人及其女儿被排除在外。甲乙向村委提出异议，村委向每户发了征求意见信，多数村民不同意发给其补助。甲乙及其女儿向法院提起行政诉讼，要求判令村委落实村民待遇，发放补助。经审理后认为：村委会由《村民委员会组织法》授权处理本村公共事务，对本村重大事项经民主议定程序后作出决定，组织实施。村委决定将甲乙两人及其女儿排除在发放补助金范围之外，是依职权作出的行为，具有具体行政行为的性质，此决定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第33条之规定，属违法行为。甲乙两人及其女儿作为本村村民，理应享受其他村民相同的待遇。法院确认村委拒绝对原告发放补助金行为违法，判决村委按统一标准向原告发放补助金。该案的判决，对于多管理中心的今天如何规范行政主体具有一定价值。

[1]胡建淼.比较行政法—20国行政法评述[M].北京：法律出版社，1998.

D921.12

A

1673-1999（2011）12-0056-02

万高隆（1968-），男，江西东乡人，硕士，中共江西省委党校（江西行政学院）（江西南昌330003）副教授。

2011-03-30