从拒绝到合作：20年代美国与国际联盟关系初探

葛宇鹏

从拒绝到合作：20年代美国与国际联盟关系初探

葛宇鹏

1920年美国参议院否决了《凡尔赛条约》并且拒绝加入国际联盟。整个20年代，美国对于国联的态度经历了由不承认到承认的转变，美国与国联的关系经历了拒绝往来、非官方合作、官方合作三个阶段的发展，在“质”和“量”两方面都发生了重要变化。

美国；国际联盟 ；关系；20年代

一、美国的不承认政策

在美国拒绝凡尔赛合约和国际联盟之后，有一句话奠定了这一时期美国对于国联态度的基调，“在这个用超国家的力量治理世界的国际联盟中，不会有我们的参与。”[1]607-636哈丁总统上台后第一次在国会的演讲中如是说。他在相当长的一段时间里都视国联为不存在的组织，偶尔提到时也将之称为“已死”的东西，并斥之为“超级政府”。此后的数月里，美国与国联的交流是完全断绝的。

威尔逊总统与国联保持着联系，甚至在他离开办公室的前两天，还给国联大会寄去了一封函件。到了哈丁总统时期，国际联盟仍然给美国新政府发送了许多函件，这其中包括为饥民呼吁的文件，关于鸦片禁运的计划，关于国联盟约修改意见的通知，甚至有一封是邀请美国去讨论国联在托管制上所犯的错误。可是这些函件都无一例外地没有得到回复[2]607-636。

乔治·哈维大使在1920年在伦敦的演讲中说道：“任何人都可以清楚的看到，我们现在的政府不会背叛国家的创建者和先驱，是不能也不会与国际联盟组织的关于任何问题的委员会发生任何关系，或承担任何责任。”[3]607-636这种完全不理睬的政策大概持续了6个月的时间。国务卿休斯开始回复了国联函件中的15封，但只是表示已收到，并没有实质性的回复。后来的办法是把瑞士政府作为美国国务院与国联秘书处的中介，在这种机制下，才有了更多迅速和礼貌的回复[4]607-636。而美国政府权当是在与瑞士政府联系而继续着对于国联的不承认政策。直到柯立芝总统时期，这种状况才开始有所改变。

二、美国与国联关系的转变

美国人虽然可以拒绝加入国际联盟，也可以在它成立后的一段时间里保持完全不承认的态度。但问题是，国联仍然存在，全球50多个国家正在通过他们的国际合作积极推动着它的发展，并且涉及到越来越多全世界都关心的问题[5]。在世界联系越来越密切、全球化快速发展的大浪潮下，美国的国际利益使其不得不对以往拒绝国联的政策作出修改。她逐渐开始认可国联在处理一些事务上的权力和能力，并且开始考虑在一些问题上与之建立联系的必要性。当时的一位大使切尔德说，“国联是处理人道主义问题的合适机构。”[4]607-636可见其态度的略微转变。

在哈丁和柯立芝总统时期，美国都在国联中安插了许多所谓的非官方观察员，他们参与会议但不参与讨论。戴维?希尔就曾作为哈丁的特别观察员向他报告了多次国联大会的会议内容。

美国参与国联的另一种形式是“‘官方代表’作为非官方代表”参加，这些代表都是从政府中选拔而来，但这些指派往往被小心的伪装起来，让人们感觉它并不是美国官方行为[5]17-31。1923年，儿童部的部长格蕾丝?阿伯特小姐被指派去国联参加关于贩卖妇女儿童的会议，但是迫于国内的反对压力，她的指派被定性为非官方的咨询职务。农业部畜牧局的马里昂?多赛特同样以非官方的身份参与了国际劳工办公室的炭疽委员会。这种非官方指派成为了美国与国联交流的一座新桥梁，但它必将随着交流需要的不断增加而垮塌。

由“非官方”向“官方”转变的发生是渐进的，越来越多的完全官方的代表被指派参与到国联的委员会中，并且此时官方代表的参与已和其他成员国参与的范围差不多。比如美国的瑞士公使约瑟夫·格鲁，在1924年以官方代表的身份参与了国联关于裁减军备的临时混合委员会。之后他又被比利时公使休·吉布森接替。在关于规范鸦片贸易等其他会议中美国也派出了大量官方代表。从这时起，美国官方代表几乎列席每一次有关军备、经济和社会问题的会议。同时美国也曾经争取加入国际法庭，但几次努力都因国内孤立主义的反对而不得不最终作罢。1929年经济危机爆发之后，孤立主义更是占据了上风。

从参与国联会议的数量上我们也可以清楚地看出变化：1925年美国作为国家成员参与了2次在日内瓦举行的重要会议，分别是关于鸦片贸易和武器贸易的；1927年美国政府参加了4次国联大会召开的重要会议，涉及到经济会议、运输与交流会议、进出口限制、和裁军准备委员会；1928年期间美国出席了3个重要的外交会议、第二次进出口禁运与限制会议、关于双重征税和逃税的会议和1个关于经济数据的会议；1930年，美国参加过40次国联会议，并在国联总部有5名常任代表[6]324。

三、推动转变的因素

在1928年共和党的宣言中，除了延续1924年宣言中的“保持传统孤立政策，拒绝成为国联的一员，拒绝担负起国联盟约的责任”以外，还加上了一条，“在长期建立的美国的帮助他人的传统上，我们已经用合作的方式在人道主义和技术进步方面帮助了国联，并且将继续在这两方面与国联合作。”[5]17-31政府已经宣称将与国联开展自由的、完全的、有益的合作，但仍然打着“帮助他人”的旗号。但与其说美国的参与是为了“帮助他人”，不如说是帮助自己，前者是虚伪的[5]17-31。相比于休斯1924年在纽约共和党大会的演讲中强调的，“许多国家形成了一个我们没有参与的组织，但这不能成为我们不参与所有我们关心的事物的原因……当我们参与某个事件的时候，那是因为政府需要我们参与，任何行动都是一样”[5]17-31，它更像是孤立主义的遮羞布。

在美国转变的过程中，个人和非官方组织发挥了重要的作用。许多美国人以个人的身份参与到了国联的各种委员会中，比如雷蒙德·福斯迪克担任过副秘书长，哈佛法学院的曼利·哈德森教授曾在秘书处法律组任职，亨廷顿·吉尔克里斯特曾在行政委员会和少数民族科专门负责萨尔地区管理。卢修斯·伊斯特曼是经济委员会的成员,还有参与国际法编纂委员会的乔治·韦克舍姆等等。非官方组织的贡献主要在于资金支持，卫生委员会从1921年到1929的开销是200万美元，其中的40%来源于洛克菲勒基金会。

20年代和平主义运动的作用也不容忽视，诸如有影响的共和党人、哥伦比亚大学校长、卡内基和平委员会主席尼古拉斯·巴特勒，哥伦比亚大学教授、卡内基和平基金会研究部主任詹姆斯·肖特维尔，他们通过游说政府内的上层人士采取与国联合作的态度[6]324。

四、美国的尴尬

尽管美国政府对于国联的态度从1920年到1929年已经有了很大的改观，与国联的合作也日益增加，但是美国仍然陷在一个非常尴尬的地位。

参与很多，合作不少，但关键的问题是，美国不是国联成员，没有提案权，更没有决定权，所以只能讨论别人希望讨论的议题，接受别人决定的结果，处在一种被动的境地。

美国不能成为国联成员的另一个后果是，美国从来没有对理事会或者国联大会提出过对国联内部机构改革的建议，而其他国家通过这些建议使得国联的构架能够更好的维护他们的利益，美国在这一点上没有发言权[7]。美国虽然参与了一些与其利益相关的会议，如国际裁军会议，国际法的编纂，但不能参与最终的决定，许多的准备工作在没有美国参与的情况下已经安排好了，没有会议的组织权对于美国来说也是一个非常大的不利因素。

虽然这些不利因素已经渐渐被时人所认识，但改变现状是困难的。一方面，美国并没有完全放下自从1919年就产生的对于国际联盟的偏见和错误认识。另外，许多美国人仍然有这样一种概念，解决国家间的问题，有好的愿望就足够了，不需要去真正参与到其中。哈德森教授还曾呼吁总统出面教育民众，希望他们改变对国联的错误态度[8]。可时人的呼吁也不能使20年代的美国通过加入国联的方式进一步加强合作，1929年经济危机爆发之后，国内的孤立主义盛行，更使这种希望化为了泡影。

五、结语

20年代，美国与国际联盟的关系发生了很大的转变，从初期的完全孤立、拒不理睬，到逐渐承认其存在与地位，并派出非官方观察员、非官方代表参与合作，到大量官方代表参与国联，并在卫生、劳工、毒品、经济、军备、国际法庭等各个方面与国联进行合作。这一转变的根本原因是一战后美国在欧洲以及世界其他地区不断扩张的国家利益，需要政府的保护。同时国联自身的发展，涉及世界合作范围的扩大，影响力的增强也是一股重要的作用力。这两种作用力都使得国联已经涉及到越来越多的美国感兴趣的问题，加强合作成为必然之势。当然在这其中也有大量的美国个人和非官方组织推动了美国与国联的交流。尽管如此，美国始终没有加入国联，在所有的会议中没有提案权，也没有决定权，这使得美国丧失了许多先机，无法更好的维护其全球利益。但从另一个角度讲，国际联盟的力量也没有扩大到掌控所有国际事务的地步，美国与国联的合作也仅限在社会、经济、军备、人道主义、没有约束力的国际法庭等方面，绝不涉及任何政治义务。在国联的体制外，美国仍然可以通过建立华盛顿体系，经营泛美联盟，扩张其在全球的利益，对国际事务发挥重要影响。

这一转变也从一个侧面反映出国联是一个前所未有的国际组织，在世界联系日益紧密的背景下，没有哪一个国家能在完全忽视它的情况下发展。功过是非自由后人评说，但国联的存在就已经说明，国际关系的发展已经进入一个新的时代了。

[1]Address to Congress[N],N.Y.Times,Apr.13,1921.//Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J]，Michigan Law Review,1929,(Vol.27,No.6 Apr.).

[2]Edwin L.James.N.Y.Times，July 18,1921.//Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J]，Michigan Law Review,1929(Vol.27,No.6,Apr.).

[3]Speech before Pilgrim Society,London,May I9,192I.Ibid.quoted in INDEPENDENT,Aug.6,I92I.//Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J]Michigan Law Review,1929(Vol.27,No.6 Apr.).

[4]Clarence A.Berdahl.The United States and The League of Nations[J].Michigan Law Review,1929(Vol.27,No.6,Apr.).

[5]Manley O.Hudson.America’s Role in The League of The Nations[J].The American Political Science Review,1929(Vol.23,No.1,Feb.).

[6] 杨生茂.王玮.张宏毅.美国外交政 策史（1775-1989）[M].北京：人民出版社，1991.

[7]Manley O.Hudson.The Effect of the Present Attitude of the United States Toward the League of Nations[J]，The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，1925(120:112).

[8]Manley O.Hudson.Our Attitude Towards the League of Nation[J]，The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science,1931(156:147).

D712：83/87.0

A

1673-1999（2011）12-0033-02

葛宇鹏（1990-）男，湖北襄樊人，武汉大学（湖北武汉430072）历史学院2008级硕士研究生。

2011-04-05