构建现代大学制度中的关键问题与对策研究

庄丽娜

（长春理工大学高等教育发展战略研究所，吉林长春，130022）

构建现代大学制度中的关键问题与对策研究

庄丽娜

（长春理工大学高等教育发展战略研究所，吉林长春，130022）

构建现代大学制度是当前我国高校努力的方向和目标，而当前构建现代大学制度，关键在于不断推进高校内部管理体制改革，不断扩大学校办学自主权。因此，主要针对如何推进高校内部管理体制改革、不断扩大高校办学自主权两个核心问题展开系统研究，并结合存在的问题，提出相应的对策。

现代大学制度；高校管理体制改革；高校办学自主权

随着改革开放的不断深入和高等院校的近年来不断扩招，中国高等教育的发展进入了新的历史发展阶段，但随着高等教育的不断发展，一些不可忽视的问题也开始涌现。如随着高校招生规模的扩大，学校师资、教学设施的增长速度往往跟不上招生规模的扩大，因此导致普遍高校教学质量下滑。而高校在国家投放经费有限的情况下，为了满足自身教学与研究的发展需要，大规模向银行贷款，导致全国绝大部分高校都承担较高的资金风险。高校内部行政权力往往凌驾于学术权力之上的现状也严重阻碍了高校学术职能的真正体现。可以说，以上问题的出现，逐渐引起了我国教育界领导与广大学术人士的普遍关注，如何理顺政府与学校的关系，扩大高校办学自主权、加强高校内部管理体制改革，从面实现教授治学等一系列涉及高校生存与发展的重大问题渐渐浮出水面，构建现代大学制度的呼声也越来越高。

2010年7月党中央在北京召开的第四次全国教育工作会议，拉开了十二五教育发展规划的序幕，会上通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，其中特别提出了构建“现代大学制度”的内容，为我国高校今后如何科学发展指明了方向，同时也为全国高校科学发展提供了目标和依据。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的发展要求，结合“以依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”构建现代大学制度的十六字指导方针，如何围绕现代大学制度中的核心问题和主要障碍展开深入研究，争取在找差距和发现问题的过程中，不断完善现代大学制度，是实现高等教育科学、可持续发展的重要环节。

一、构建现代大学制度中的关键问题

（一）高校内部管理体制改革问题

我国高等教育法规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。高校党委统一领导学校工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项；高校校长为学校的法定代表人，全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。但目前，在我国高校内部管理体制中，仍不可避免地存在着一些问题。

其一，高校内部管理体制中，行政权力要大于学术权力。在计划经济体制及政府主导下，我国大学内部管理体制形成了两个鲜明的特点：其一是权力集中在学校层面，学院、系的权力较小；其二是学校内部行政人员掌握着绝大部分权力，而学术人员的力量相对很薄弱。行政人员不仅可对行政事务行使决策权，而且对学术事务也可作决策。不少学校虽然也设立了负责学术事务的委员会，但“这些委员会虽有审定职称、学位的权力，但在它上面，有行政性的领导小组，由行政人员预先规定不属于甚至有悖于学术性质的条条框框，使学术人员只能依这些条条框框投票审定，而审定的结果，不但需要行政审批方能生效，而且行政往往可以变更审定结果”。随着大学自主权力的增大，强大的行政权力制约了大学的进一步发展。

其二，校—院—系三级管理权限不清，非教学机构臃肿，难以发挥学院教学、科研的主体作用。在高校的校长与学院院长之间，有一个庞大的行政管理系统。从职权上看，校级管理层面掌握着大量权力，如人、财、物的管理权等，学院在教学、管理方面往往缺乏自主权，因此，校级管理层面的权力下放学院的进程还有待进一步加强。从人员比例上看，一些高校非教学机构臃肿，非教学人员比例过大。据统计，部分高校非教学机构设置数已超过学校机构设置总数的60%，非专任教师人数占教职工总数比例已超过50%，有的达到70%，因此难以发挥学院教学、科研的主体作用。

（二）扩大高校办学自主权方面的问题

高校办学自主权是指高校依法自主决定学校事务的权利。1995年《中华人民共和国教育法》确认了高校的法人地位，1998年《中华人民共和国高等教育法》规定了高校应享有的七个方面的办学自主权，主要包括：招生自主权；学科专业设置权；教学权；科研开发和社会服务权；国际交流合作权；机构设置和人事权；财产管理和使用权。

但由于政府与高校各方面的原因，使高校办学自主权无法落实，主要体现在：

其一，高校尚未建立独立的法人治理结构和合理的权力制衡机制。我国高校往往缺乏自我发展、自我约束的活力与能力。高校作为独立的法人、校长作为法定代表人的权利与责任均未真正落实，以民主决策、有效监督为特征的法人治理结构没有建立；高校在处理与社会相关的民事活动方面，在处理校内不同法律关系主体的权利义务方面，缺少法治意识和程序规则。权力的运用缺乏基本的程序和规则约束。

其二，政府直接参与学校具体管理事宜，导致学校无法自主科学发展。目前我国的高等院校主要是由中央教育部、地方教育管理部门和政府共同管理，高校本身一般只负责教学、科研职能部分，至于学校招生规模、经费投入、学位授与、教师聘任、质量评估等都要受上级教育管理部门和政府部门的管理和审批。因此高校不能根据自身需要及时进行办学规模、师资、经费、资源等方面的有效配置，间接地影响了学校自主权的扩大和高校的科学发展。

二、有效解决现代大学制度建设中存在问题的对策

（一）有效推进高校内部管理体制改革的对策

1.做好学术权力和行政权力的合理配置与平衡

高校要发挥学术权力的作用，克服大学行政化倾向，做好“行政管理”与“教授治学”两者的合理配置与平衡，既要使大学在上级部门领导下正常开展工作，又要保证办学活动的合法性和有序性。保证教师、学生的学术自由和自主学习，尤其要增强教师在学术性事务方面的决策权。同时还要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用，探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用，同时还要不断加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。

2.构建分工合理、职责明确的管理组织架构

为适应现代大学发展要求，应建立分工合理、职责明确的管理组织架构，并在此基础上形成精干高效的教学、科研、社会服务、管理、服务团队。其中最重要的是做好校、院、系三级管理体系的权限划分问题，学校层面主要以宏观决策与管理服务为主，主要职能包括把握办学方向、制定发展规划、改革管理体制、获取教育资源、制定各类政策、协调内部关系、考核监督检查、提供咨询服务。学院层面主要承担学校职能部门剥离的大量日常教学、科研和社会服务的管理职能，并担负着由学校下放的涉及学院自身事务的决策职能。系（所）层面作为学院的基层组织，主要在学院的管理下从事教学、科研等业务工作，属于运作与执行层面。学校、学院、系之间权力和责任的划分必须符合校院系模式这种体制设计的要求，遵循一定的原则，做到分工合理、责任清晰、权限明确，从而最大限度地发挥校院模式的优势，以高效经济地实现大学的办学目标。

（二）扩大高校办学自主权方面的对策

1.完善高校法人制度，制定大学章程，依法治校

高校办学自主权的获得与其作用的有效发挥，在于建立现代学校制度，而现代学校制度的核心是依法治校。

其一，完善高校法人制度。高校办学自主权的获得与其作用的有效发挥，在于建立现代学校制度，而现代学校制度的核心是依法治校。因此确立高等学校的法人制度，运用法人制度来处理高校与政府之间的关系，是市场经济国家行之有效的方法。随着社会主义市场经济体制的确立，高校被逐渐推向社会和市场，高校外部关系趋于多元化。高校能否具有法人资格，以独立的法人身份参与到社会生活中来就成为一个十分重要的问题，对在政府、高校、市场三方联系的框架内处理高校与政府关系有着举足轻重的意义。

其二，制定大学章程，依法照章管理。建议教育部尽快颁布“制订大学章程的实施细则”。明确大学章程在大学依法自主办学中的法律地位，明确大学章程的制订主体和内容要求，明确大学章程的制定程序和完成期限。大学依据有关法律法规以及教育行政部门的实施细则，结合学校的校情组织制定反映大学个性特征、体现全体教职员工和学生共同意志的大学章程，并严格照章管理。

2.进一步细化高校办学自主权，并深入进行改革与探索

支持学校自主办学，落实和扩大学校办学自主权，是建设现代大学制度的核心内容。扩大高校办学自主权，就是高等学校要按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。以上七个自主，关键是上层机构放权的结果，政府放权，高校结合自身发展需要，才能有效地开展科学管理学校各项活动的实施。但并不是说，学校的发展一点也不需要政府，政府关键是要行使宏观规划、财政支持、信息服务的职能，保障学校自主管理的有效实施。

高校的自主，需要高校在很多方面要进行深入的改革与探索：

在自主教学与科研方面，要把握好教学科研的学术方向，把学校的科研成果和社会经济发展结合起来，实行校企合作互助互进的新模式。政府出钱资助大学搞科研，大学搞出来的科研，企业可以进行利用更新，同时高校有必要成立高新技术转让与合作办公室，专门处理校方技术成果转让与企业合作事宜。如果校方成果被企业认可，有意合作，则最终成果转让收益可由高新技术成果转让办公室、校方、院系、成果发明人按1：3：3：3的比例进行合理分成。这种新模式，已被美国等西方国家广泛采用，必极大地调动了校方、成果发明人和企业三方的积极性，三方都受益，此种做法在我国高校值得借鉴和探讨。

在自主调整与设置学科方面，要把握好学校的特色，不能搞大而全，每个学校都有它的优势学科，应该尽量在优势学科方面加以细化深入，集中最有优势的师资，以学科为龙头，才能最终在学术领域中占有一席之地，任何一所世界一流大学，都是以专为长，而不是以综合为名，这种设立学科的思想值得我们深思。

在自主设立教学科研行政机构方面，我们应本着实用、精简的原则进行设立。台湾大学的行政机制极其简单，但运行效能却很卓越，中国大学内部机构的设立应避免机构臃肿、人浮于事的现象，尤其要避免因人设岗、而不是因事设岗现象的发生，因此对于校内任何机构和岗位的设立，都应经高校理事会、职工代表大会的评议，接受民主的监督和投票，如果没有通过民主评议，该机构和岗位不得设立。民主监督是最好的执行工具，在今后的高校执政中，民主监督的力量将是不可小窥的。

在自主管理学校内部财务分配方面，要建立总会计师制度，或财务顾问团，学校每年的支出收入都应经过学校总会计师的审批，尤其是校方大型投资、财务支出，还需要学校理事会、校长集体协商，对不科学和有碍学校正常发展的支出，总会计师有一票否决权。并且，每年的大型财务支出收入，都要公示，接受教工民主监督，杜绝腐败根源。

在自主用人方面，要尊重教授委员会和学术委员会意见，每年的用人计划要经教授委员会同意报批评审，必须结合教学科研实际工作需要，如实进人，避免人浮于事，因关系进人现象的发生。因此成立人事评审委员会是十分必要的，人事评审委员会与人事处职能不同，人事评审委员会由人事处长、教授委员、校长领导、教职代表组成，对学校各机构的用人计划进行评审，并实行投票制，最后通过的用人方案由人事处组织实施。

总而言之，构建现代大学制度，关键要不断推进高校内部管理体制改革的进程，扩大高校办学自主权，只有这两个问题处理好了，中国的现代大学制度，才能真正有效地实施。一个好的制度，可以抷救一个国家，同时一个好的制度，也可以促进一个文明的进步。因此，中国的大学，将在自由民主的力量下，在科学与文化传承的道路上越走越远。

［1］ 王真真.加快我国现代大学制度建设的几点思考［J］.中国成人教育，2010（2）.

［2］ 浩歌.加快高教改革 赢得未来发展主动权［J］.中国高等教育，2010（12）.

G649.22

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庄丽娜（1979-），女，硕士，助理研究员，研究方向为高等教育发展战略。