农村土地承包经营权流转的法律思考

邱晓霞 吕 琳

(成都大学经济政法学院,四川成都 610106)

农村土地承包经营权流转的法律思考

邱晓霞 吕 琳

(成都大学经济政法学院,四川成都 610106)

随着城乡一体化的推行,农业社会化分工的逐步细化,农村劳动力外出逐年增多,我国农村广泛实行的家庭联产承包责任制下的农村土地在农户之间、农户与业主之间流转将成为必然。本文从农村土地承包经营权流转存在的问题出发,分析了农村土地承包经营权流转存在问题的原因,从而提出完善农村土地承包经营权流转的措施。

土地承包经营权 ;经营权流转;土地市场

自古以来,土地都是农民安身立命的根本,是农民的“命根子”。随着我国第三产业的发展,农村劳动力开始脱离土地向城市转移,而劳动力的转移必然要求相应的土地流动。当前土地承包经营权从私下到公开的流转,是我国农村家庭联产承包责任制推行后的必然产物。而且,伴随着城乡一体化的推行,农业社会化分工的逐步细化,农村劳动力外出逐年增多,农村土地在农户之间、农户与业主之间流转成为必然。越来越多的人认为,农村土地承包经营权的合理流转,不但能够促进农业规模经营及农业结构调整,提高农业效益,增加农民收入,而且能够推进农业产业化,加快城乡一体化的进程和农业经济现代化的发展。

一 农村土地承包经营权流转的问题

(一)土地承包经营权流转中法律、法规的规范缺乏。目前农村土地承包经营权流转的方式主要有转包、出租、互换、转让、股份合作、代耕经营、反租倒包、单季转包、继承、抵押等,其中有些方式得到法律的认可,有些方式还没有法律规定,对土地承包经营权流转中产生的矛盾和纠纷,处理起来缺乏明确的法律依据。在土地流转过程中,土地流转双方(或三方)的权利义务怎样规定,其利益关系如何协调,转包、转让、入股、抵押的价格根据什么标准确定,对农村土地流转的主体、范围、程序、价格、监督与管理缺乏明确的规定,过于笼统,可操作性低,都缺乏相应的法律法规的规范,不利于土地承包经营权的流转,从而也不利于现代农业经济的发展。

(二)土地承包经营权流转中政府定位不当。政府作为土地承包经营权流转市场中的第三方,在尊重价值规律的前提下,应充分发挥监督管理职能,为流转双方提供诸如规范流转行为、提供信息服务、保障双方权益、调解流转纠纷等管理和服务。但是一些地方乡镇政府根本没有专人负责农业承包流转的管理工作,对农村土地承包经营权流转放任自流,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,从而留下许多弊端和隐患,有的已成为农村不稳定的因素。[1]一些乡镇政府直接充当土地流转的主体,不尊重农民的意愿,随意改变土地承包关系,搞强制性的土地流转;有的把土地流转作为增加乡村收入的手段,或者作为地方政绩的形象工程,损害农民利益,使得农民的土地承包经营的合法权利遭到侵害。

(三)土地承包经营权流转的中介组织机构不健全,管理不到位。当前为土地流转服务的中介组织比较匮乏,有些地方虽然有中介组织,但是机构不健全,管理不到位,不能及时有效地给流转供需双方提供信息,需要流转土地的农民得不到承包方的信息,同时,承包方也难以获取流转土地的信息,出现了流出与流入都困难的局面,从而阻碍了土地流转。[2]大部分地方的中介组织对本地所有土地承包经营流转合同和有关资料没有进行档案管理,所存放的土地承包经营权流转档案也存在资料不全和遗失问题。这都直接降低了土地承包经营权流转的速度与效率,影响了土地承包经营权流转的规模和质量。

(四)土地承包经营权流转的市场机制不健全。当前发生的土地承包经营权流转多是农民自发的、私下进行的,绝大多数采用口头协议的形式,不依法签订土地承包经营权流转合同或契约,往往是廉价、无偿甚至是倒贴着将承包地转让给自己的亲朋好友等其他农户或外来户等耕种。少数虽签有合同,条款也多不规范,内容简单,对双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物的处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定。不少地方土地流转不规范,基本上处于无序状态,在流转程序的规范化、制度化、公开化等方面也存在不少问题。[3]这些现象妨碍了农村土地承包经营权的流转,究其原因,主要是农村土地承包经营权流转的市场机制还没有完全建立起来,无法在承包户和转让户之间形成通畅的信息传递渠道。同时市场机制的不健全还体现在这种转让没有竞争机制,只是彼此之间的一种协商,无法让价值规律在土地承包经营权的流转中得以体现。[4]

(五)农村土地承包经营权流转中擅自改变农村土地用途,存在着“非农化”倾向。由于种粮收益偏低,个别地方借土地承包经营权流转之名,绕过国家土地法规,随意改变流转土地的农业用途,或修房筑院,或种树、挖鱼塘,以发展设施农业、观光农业、休闲农业等名义违法搞非农建设,逐步将流转土地“非农化”。如果不及时制止这一现象,从宏观上来看,将直接影响到我国的粮食产量。[5]

二 导致农村土地承包经营权流转问题的原因

(一)法律、法规待完善,农民的法律意识淡薄。农村土地承包经营权流转的制度好坏,关系到农村经济的发展和农民利益的保障,没有完善的法律制度和配套机制,农村土地承包经营权流转的价值将无法实现,农民也无法从土地承包经营权流转中得到益处。然而,现行法律法规对农村土地产权(包括土地承包经营权)具有实质性的规定:《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第八条还规定:“村民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”《中华人民共和国民法通则》第七十四条又规定:“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有,由村农民生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定:“农村土地承包后,土地的所有权性质不变”。但在具体实施上,第十六条规定:承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法使用、占用的,有权依法取得相应的补偿”。第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。

可见,《土地承包法》为农村土地经营权流转提供了法律保障,但是它并没有详细地规定土地承包经营权流转双方的权利义务,其利益补偿关系以及转包、转租、入股和抵押价格等。《行政诉讼法》只是对行政机关侵犯法律规定的经营自主权纳入受案范围,没有把土地流转中出现的侵权纳入受案范围,也没有法律明确规定怎样处理土地流转中产生的矛盾和纠纷。由于农民法律意识淡薄,在土地流转中没有遵循“自愿、依法、有偿”原则,在现实中造成许多矛盾和纠纷,在自己的合法权益受到损害时,不能依法救济自己的权利。以上的原因造成土地承包经营权流转的不顺畅,以及损害农民权益的事件时有发生。

(二)政府思想认识偏差,不坚持土地流转的基本原则。一些乡镇政府认为农村的土地属于集体经济组织所有,借机在土地承包经营权流转中获取经济利益,没有坚持土地流转中的六个基本原则,不尊重甚至违背农民的意愿,随意改变土地承包关系,搞强制性的土地流转,损害农民利益。有的是没有充分发挥监督管理职能,为流转双方提供诸如规范流转行为、提供信息服务、保障双方权益、调解流转纠纷等管理和服务。

(三)不重视中介机构的作用。在土地承包经营权流转中政府对中介机构的作用不重视,这类中介机构比较少,有些地方虽然设立了中介机构,但是没有健全的组织机构,管理也不到位,这在一定程度上阻碍了我国土地承包经营权流转的合法、有序、畅通,导致土地承包经营权流转成本的增加。

中介机构的缺失使得承包经营权的流转没有合理的定价机制,因此农村土地承包经营权的流转大部分在熟人之间转让,因为只有这样才能避免由于土地承包经营权价格的不明确而造成损失。

(四)土地承包经营权流转的市场机制没有完善。目前在农村,土地流转还没有经常化,而是农民之间小面积的流转,大多是一些农民外出打工或从事第二、三产业,无力从事农业生产,便将土地转包给本地或外地农民种植,这种转包一般难以形成规模优势,是原承包户想保留承包权而采取的一种应急措施。随着城乡一体化进程的推进,土地流转会加快,急需建立合理有序的市场机制,呼唤正规的中介组织的出现。又由于在农村土地承包经营权流转中政府管理不到位,致使农民在流转过程中没有签订相应的合同,流转纠纷时有发生。有些农民虽然签订了土地流转合同,但是合同或者是无偿的,或者是参照当时当地主要农产品价格计算出来的,未充分考虑土地位置、农产品供求关系变化等因素。随着市场环境的变化,以前订立的土地流转价格已变得不利于转出农民,致使土地流转双方土地流转价格纠纷时有发生。

(五)农村土地承包经营权流转中政府监督不到位。在农村土地承包经营权流转中政府监督不到位,又由于种粮收益偏低,在经济利益驱使下有些农民把流转的土地或修房筑院,或种树、挖鱼塘,以发展设施农业、观光农业、休闲农业等名义违法搞非农建设,逐步将流转土地“非农化”。

三 完善农村土地承包经营权流转措施

(一)建立一套完善的法规制度,加强农民的法律意识。全国人民代表大会应尽快修改《宪法》、《行政诉讼法》,对农村土地的产权主体做出明确规定,地方各级政府应尽快根据《土地承包法》、《物权法》制定地方性法规,对土地流转的原则、形式、程序、鉴定、调解等方面作出具体规定,使土地流转有法可依,规范进行。经常举行法律讲座,增强农民的法律意识,让农民在土地流转过程中,自觉签订流转合同,避免矛盾和纠纷的产生,从而更好地维护自己的权益。

(二)土地承包经营权流转中政府应转变职能,加强管理,规范土地有序流转。在土地流转中,政府部门要找准自己的位置,从宏观上对土地流转动态和土地使用方向进行调控、监督和监测,既要防止不作为,导致农民的土地流转权益受损,又要克服对土地流转的微观干预,妨碍土地流转交易的顺利进行。建立健全的土地流转管理机构,把握土地流转的供需总量,监督土地流转的程序、合同是否合法和规范。[6]

(三)大力培育土地承包经营权流转的中介、监管机构等组织。建立土地承包经营权的流转制度是加快城乡一体化的必然趋势,而完善中介服务组织是实现土地承包经营权流转的关键。中介服务组织在土地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。乡镇可以依托农经站建立土地流转中介组织,负责土地管理的流转管理及中介,包括土地流转规划,收集发布土地供求信息,进行项目推介,规范土地流转程序,指导办理土地流转手续,协调处理各方关系,搞好土地流转服务。[7]建立和完善为支持土地流转提供资金的银行或金融服务机构等组织,成立“农村用地价格评估机构”,为土地流转提供有效服务。健全土地纠纷调处和仲裁机构,及时化解各种矛盾。中介组织要努力提升土地的价值评估、土地测量、合同管理以及法律咨询等方面的业务能力,从而形成规模化土地流转市场体系。[8]

(四)培育健全的土地承包经营权流转的市场机制。土地承包经营权流转应该以市场供求关系决定价格标准,实行自愿有偿的原则,保护农民对土地投资所取得的增值利益。以法律明示的方式禁止政府在流转过程中的干预,通过市场机制,使农民通过自愿协商来实现对土地承包经营权的流转。在一些中小型乡镇,根据土地收益理论,建立土地权利价值评估机构,在充分考虑地价构成因素的基础上,准确评估土地的收益和农田投入成本,对农村土地进行分等定级,科学评估,确定土地的基准价格。[9]以使农村土地权利价值评估指标和结果更为贴近农村的实际情况。农村土地权利价值的评估,不仅适合土地承包经营权流转各种形式的需要,而且亦为设立土地承包经营权抵押制度提供了便利,是土地承包经营权流转制度有序推进必不可少的前提条件。[10]

(五)加强对流转土地农业用途的监管,确保土地农用。流转的农用地不得改变农业用途,属于基本农田的,流转后不得改变基本农田性质,不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性建筑等破坏耕作层的活动。加强对流转面积大、流转期限长且有商业企业参与流转的监督,有效防止改变土地农业用途。正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产,促使流转土地向种粮方向发展。[11]

农村土地承包经营权流转中存在的法律问题是当前急需完善和解决的关键问题。因为它直接关系到农民合法权益的保护及城乡一体化建设的进程,当前应尽快完善农村土地承包经营权流转的法律制度及相关体制,提高农民的法律意识和法律水平,切实保护农民的合法权益,加快城乡一体化的进程和农业经济现代化的发展,实现农村的和谐与稳定。

[1]李瑞记.当前我国农村土地经营权流转问题研究[J].特区经济,2010年第2期

[2]王亚红、李富忠.农村土地承包经营权流转的问题和对策[J].山西农业大学学报 (社会科学版),2010年第3期第269页

[3]高青.当前农村土地承包经营权流转的难点及对策[J].湖北社会科学,2010年第8期第90页

[4]张光全.农村土地承包经营权流转法律问题分析[J].中国农学通报,2010年第12期第94页

[5]高青.当前农村土地承包经营权流转的难点及对策[J].湖北社会科学,2010年第8期第90页

[6]王亚红、李富忠.农村土地承包经营权流转的问题和对策[J].山西农业大学学报 (社会科学版),2010年第3期第270页

[7]周庆.农业现代化进程中农村土地流转经营思考[J].湖南农业大学学报 (社会科学版),2005年第4期第19页

[8]高青.当前农村土地承包经营权流转的难点及对策[J].湖北社会科学,2010年第8期第91页

[9]王善梅.新农村建设中土地承包经营权流转的问题与对策探讨[J].法制与社会,2009年第17期第278页

[10]张光全.农村土地承包经营权流转法律问题分析[J].中国农学通报,2010年第12期第396页

[11]高青.当前农村土地承包经营权流转的难点及对策[J].湖北社会科学,2010年第8期第92页

D922.3

文章编号:1004-342(2011)02-35-03

2010-11-24

邱晓霞 (1969—),女;吕琳(1969—),女,均为成都大学经济政法学院讲师。