公共政策制定中的公众参与问题

丁 玲

(青岛大学 国际商学院，山东 青岛 266071)

公共政策制定中的公众参与问题

丁 玲

(青岛大学 国际商学院，山东 青岛 266071)

随着社会的发展、民主进程的推进，人民的权利意识日益觉醒，其参政议政的热情日益高涨，但现实生活中却存在着种种制约公众参与度提高的因素，本文试着从公众参与度不高的原因分析入手，在介绍其必要性之后提出一些改进意见，以期能对现实中存在的问题有所帮助。

公共政策制定;公众参与;原因分析;必要性;改进

随着社会的发展、民主进程的推进，人民的权利意识日益觉醒，其参政议政的热情日益高涨，特别是对关乎其切身利益的公共政策的制定的关注度更是与日俱增，这一变化也已经引起了党和国家的关注和高度重视。在党的十六大报告中就已明确提出要“扩大公民的有序参与”，党的十七大报告中又进一步提出，要“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。宪法中亦明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事务，管理社会事务”。由此可见，公众参与公共政策的制定已不乏法律和政策上的依据，但是现状却仍不令人满意，现实中普遍存在着公众参与困难、公众参与度不高等现象。

1 概念厘定及现状分析

所谓公共政策，按照后行为主义政治学家戴维·伊斯顿的观点，是指“对全社会的价值做有权威的分配”。中国的学者根据中国的国情对其进行了自己的诠释，笔者认为较具代表性的是陈庆云先生的观点，他认为“公共政策是政府对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所指定的行为准则”。但是在主体方面，笔者认为应不限于政府，除政府外的其他权力机关很多时候也会涉及到对公共利益的分配，他们为此而制定的规则也应纳入公共政策的范围。但无论基于对公共政策的何种定义我们都不难发现，公共性是公共政策的本质属性与价值追求。毫无疑问，公共政策的正当性源自于其公共性，“政府的公共性主要是指政府的政策为公众服务的程度或者是政府的政策符合公众利益的程度”。而要提高这种程度，公众的参与即成为必要，公众只有以各种形式和途径广泛参与到政策的制定中，其利益要求才更有可能被重视并予以满足。

所谓公众参与，通俗的理解，即是将公众意见在政策的制定中有所体现。我国公众参与公共政策制定的传统途径主要有:人民代表大会、政治协商会议、群众来信来访、民主座谈等，近年来也又新兴了一些方式，主要有:专家咨询参加听证、领导热线等，公众参与的方式和途径可以说是实现了多元化发展，但与此不相适应的是公众的参与度以及参与热情并没有相应的提高，归结起来，大体有以下几个方面的原因。

第一，参与方式流于形式。不管是传统的民主座谈还是新兴的领导热线，以及听证制度，都往往流于形式，反应的问题要不得不到及时解决，要不就是意见根本不会被采纳，甚至有时连一点回应都得不到。特别是听证制度，作为一种最能体现民主的形式，近年在我国不仅没有发挥出其应有的作用，反而弄得公众怨声载道，并直接影响了政府形象。听证本意是为了让权力机关在作出影响公众权利义务的决定前就有关问题听取利害关系人的意见进而做出适宜的决定。而现实生活中的听证往往只是一种过场，关于“伪听证”“假听证”“听证秀”的报道经常是不绝于耳，公众的参与没有预期的效果，长此下去，公众的参与热情怎会高涨?

第二，权力主体的自利性。权力主体是具有双重身份的人，一方面其代表公共利益，肩负维护社会公平、正义的责任，另一方面又有其自身利益，追求个人利益的最大化，正如公共选择理论所揭示的，作为自立的、理性的效用最大化者，权力主体常常会将个人或所属组织的利益凌驾于社会公共利益之上，从而使公共政策的制定异化为为其自身谋取利益的工具。而中国有效监督的缺失更是加大了这种情况发生的概率。在该种情况下，权力主体就有可能利用各种手段阻止公众对政策制定的参与，提高参与成本或者设置参与壁垒，从而降低公众参与度。

第三，公民自身的局限性。不可否认的是我国还处于社会主义初级阶段，人民群众的文化素质和政治素质整体上都还不高，缺乏参政议政的意识或者技能，这一定程度上制约着参与度的提高。

第四，传统政治文化的熏染。泱泱中国数千年以来始终深受儒家文化影响，其“君君，臣臣，父父，子子”的思想一度深入人心，在此基础之上积淀出的是一种顺从型文化，在该种文化中不存在公众参与，公众习惯于服从，习惯于被统治，习惯于听命于人，认为政策制定只是政府的事情，平民百姓只需按章办事即可。虽然社会生产方式在近一二百年已经发生了巨大变化，一些旧的封建制度早已瓦解，一些不合时宜的封建文化也早已被国人所摒弃，但是这种政治文化却没有，也不会马上消失，他还会在相当长的一段时间内继续停留在人们的脑海中而影响人们的观念，进而影响其参与行为。

第五，市场经济的兴起与发展一定程度上不利于公众参与度的提高。市场经济的浪潮把相当一部分公众的注意力转移到了为金钱而奋斗上，人们对金钱的追求欲取代了其对政治的热忱，并在追逐金钱的过程中获取着比参与政治更大的快感，人们已不再像计划经济时代一样，其成就感、幸福感只有通过政治才能获得满足。正如美国著名政治学家亨廷顿所指出的“对大多数人来说，政治参与只是实现其他目标的手段，如果个人能够通过移居都市、获得较高的职业或改善他们的经济福利等方式实现这些目标，那么这些方式将一定程度上成为他们政治参与的替代物”。加之在当代中国，政治呈现高层化而经济呈现自由化，普通民众对经济热衷而对政治冷漠就不足为奇了。

第六，参与体制的缺陷严重制约公众参与度的提高。参与体制对于参与度主要有两个方面的影响，一是参与的渠道的多少与参与度的正相关;二是参与效果与参与度的正相关。而现今的中国在这两方面做的恰恰都不尽如人意。首先是参与渠道有限，主要集中在权力机关主导下的人大、政协、听证等，非政府组织很少;其次是在有限的参与渠道中参与效果也不甚理想，“形式主义”泛滥，公民参与的作用不大，致使公众参与热情淡化，加之中国的参与体制缺乏制度化，公众的每次参与都带有很大的随机性与偶然性，这种无规则性页导致公众对参与体制的信任度下降，降低其参与热情。

虽然公众参与面临着上述的一系列问题，但是社会和国家的发展要求我们必须努力探寻解决之策，因为只有将公众的意见在公共政策中有所体现，才能真正的实现民主，才能为合法执政找到根基，才能更好的促进社会的和谐发展。

2 公众参与公共政策制定的必要性分析

第一，公众参与有助于克服权力主体的自利性。为了防止或者减少权力主体作为“理性经济人”对自己利益的追求凌驾于公共利益之上，必须提高公众参与度。公众对公域的积极参与，是对公权力进行制约的基本条件，也是使公共政策始终保持公共性的必要条件。

第二，公众参与有助于实现公共政策的合法性、增强公共政策的执行力。在公众参与政策制定的过程中，公众已经某种程度上认可了政策的合法性与权威性，同时由于其参与了政策的制定，会增加其主体意识，从而以积极的态度推动政策的执行，减少政策执行成本，提高执行效率。

第三，公众参与有助于弥补权力机关的有限理性，增强其决策的科学性。西蒙认为，人是有限理性的人，其处理信息的能力是有限度的。在现实中，任何一个人都很难对每个措施所需要的全部信息都进行掌握并对其实施结果有着充分的把握，特别是对于权力机关来说，其每天都要面对繁杂的社会事务，让其发现和掌握每一项政策问题所需的准确信息实属难事，一方面是由于其有限性，一方面还在于信息在传递过程中发生的异化，而社会公众作为各种问题的直接当事人，是最了解情况的，其传达的信息是最全面和真实的，让公众参与决策，可以最大限度的减少信息的异化并帮助权力机关以更少的成本搜集到更多有价值的信息，进而帮助其作出科学的决策。

第四，公众参与有助于增强决策的民主性。公民参与到公共政策的制定中是当代民主政治发展的要求，是实现民主政治制度的一种具体形式。尽管当代各国对民主的理解不尽相同，但无一不把公民参与管理国家事务和社会事务的权利写进各自的宪法，并在实践中采取各种方式进行不同程度的实行，可以说，公众参与公共政策的制定是当代政治发展的需要和趋势。同时，政治的现代化也促进了公众主题意识的觉醒，公众不再满足于简单的只是作为政策的客体存在，而是强烈要求向政府表达自己的意愿。近几十年来民主的发展历程表明，看一个国家的民主化程度已不再是单看其代议制制度的发展情况了，公众的参与公共政策的制度情况才是衡量民主的一个最重要的指标。

第五，公众参与有助于形成国家和公民之间的良性互动，减少社会矛盾。扩大公众参与，可以把那些无序的公众意见纳入到合法、有序的表达渠道中来，使政府决策更好的平衡各方利益。虽然我国社会现在总体上是和谐的，但也确实存在一些影响和谐发展的问题，如何解决好这些问题在我国现阶段的发展中显得尤为重要。如果这些问题不能及时被发现并解决，出现了民意诉求表达补偿、沟通失灵的情况，造成了民意堵塞，那么就很容易出现一些极端的发泄方式，影响社会的稳定。而让公众充分参与到公共政策的制定中，使其利益诉求及时得到回应，就可以避免由于不断积累而造成的不可收拾的社会后果，实现国家的“善治”。

3 扩大公众参与的几点建议

有鉴于公众参与公共政策制定存在的问题及其重要性，笔者认为，应从以下几个方面对现有的公众参与状况进行改进。

第一，破除旧思想，培育有利的政治文化氛围。首先必须转变权力主体的决策思想，作为公共政策的主要制定者和执行者，权力机关必须树立正确的理念，充分尊重公民的合法权利，承认公民在公共政策制定中的主体地位，积极推进公民参与公共政策中的全过程，而非为了自己的利益设置各种壁垒。其次，必须提高公民的参与意识，努力构建参与性政治文化。权力机关在努力改变自己的观念的同时必须致力于引导公众参与，加强对其公民意识、民主意识、义务意识、责任意识的培养和教育，激发他们关心并参与到公共政策的制定中来，并为其营造良好的参与氛围，使其意识到其主体地位，改变过去那种依附思想，从而在全社会构建一种参与文化。

第二，提高公众参与公共政策制定的能力。一些公民有很高的参与热情但是由于其素质不高、能力有限，致使其不能有效的参与进来，所以必须着力提高其参与能力。一方面要大力发展文化教育和科技教育，增强其文化素养;另一方面也要加强对公民相关政治知识和技能的培训，使其懂得如何参与决策及如何通过参与来保护和实现自己的合法利益，增强其参政能力。

第三，完善现有的参政体制。现有的参政体制在公众参与方面已经发挥着重大作用，但如上所述，还存在着一些缺陷，必须在现有基础上加以改进，以更好的服务于社会的发展，如人民代表大会制度、政治协商制度、选举制度基层自治制度等，使其在现有的基础上更加民主、具有代表性、利于公众参与。

第四，拓宽公民参与的方式，丰富现有的参与体制。随着社会的进步和科技的发展，一些新型的参与方式应该引起权力机关的重视，其中比较重要的如互联网的普及，传媒作用的壮大，非政府组织的作用日益凸显。权力主体应对这些新的参与方式给予足够的重视并加以鼓励和引导。

第五，完善公众参与的相关法律法规。公众参与发挥作用的程度依赖于参与权相关的法律制度的建立和完善，所以必须通过相关立法把公民的参与权加以固定和明确。我国目前还没有统一的《行政程序法》，只有个别的法规中有关于参与的零星规定，这无疑有碍于公众的参与。

4 结语

公众参与是社会民主的重要内容，是化解社会矛盾、构建和谐社会的内在要求。虽然我国的公众参与公共政策的制定还处于起步阶段，还存在着这样或者那样的问题，公众参与的范围和发挥的作用还十分有限，但是随着政府和公众决策观念的转变，政治文化的重塑，参与体制的日益完善以及各项法律制度的保障，公众参与的能力的增强，公众参与必将不断扩大，在公共政策制定中发挥的作用也必将日益凸显，从而更有效地促进政治进步、社会发展、社会和谐。

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The public participation problem in public policy formulation

DING Ling

(International Business College，Qingdao University，Qingdao 266071，China)

With the development of society and the advancement of democracy，people＇s right consciousness is increasingly awakened day by day.Their enthusiasm of participating politics also rises.But there are many restrictive factors of public participation in real life.This paper，starting from analyzing the reasons，brings some suggestions for improvement after introducing the necessity of public participation，hoping to give help fpr solving the problems existing in real life.

public policy formulation;public participation;cause analysis;necessity;improvement

D60

A

1009－3907(2011)03－0085－03

2010－10－15

丁玲(1988－)，女，江苏靖江人，硕士研究生，主要从事公共政策研究。

责任编辑:沈宏梅