论我国行政体制的特征与功效

严明明

(吉林大学 行政学院，长春 130012)

论我国行政体制的特征与功效

严明明

(吉林大学 行政学院，长春 130012)

构成一个国家整个行政体制的主要要素既包括党政关系、纵向的政府间关系及部门间关系、横向的政府间关系及部门间关系、条块关系，也包括体制与外部环境的互动关系。通过对这些关系的整理和剖析，揭示出我国行政体制的总体特征为矛盾性和复杂性，并通过对具有如此特征的行政体制所发挥的功效的分析，得出我国行政体制是一种矛盾而又合理的存在的结论。

行政体制;特征;功效

行政体制就是行政系统的权力、责任、利益分配的关系模式，构成一个国家的整个行政体制的主要要素既包括党政关系、纵向的政府间关系及部门间关系、横向的政府间关系及部门间关系、条块关系，也包括体制与外部环境的互动关系。本文通过对这些主要的关系的整理和剖析，来揭示出我国行政体制所独有的特征。

1 我国行政体制的特征:矛盾而复杂

(1)党政关系表现为形式上的一元决策主导，事实上多元的执行主导;形式上党的一元决策，事实上党、政的多元决策。

政党是现代政治和政府中的主导性政治力量。中国共产党是当代中国处于领导地位的执政党，是社会主义事业的领导核心，掌握了立法、行政、司法、军队等全部国家权力，并通过政治领导、组织领导和思想领导而实现。中国共产党的领导作用体现在政府过程的整个体系中，无论是横向的各个政府机构还是纵向的各个层级的政府，党的领导作用无处不在，无时不有。另外，党还通过党管干部的原则，“上级党的领导机构对下级党的领导干部拥有管辖权”［1］，拥有着强大的组织力量。因此，在党政关系中实行的是党的一元化决策领导，这种“一元化”是以“党政一体”的组织形态为基础的。

然而，在我国“党政不分”、“党政一体”的传统体制下，党没有自己直接的执行机构，因此党的决策需要各个层级的政府来执行，在此过程中便出现了许多本不应由各级政府参与的权力。这样，各层级政府在执行决策的同时又行使着自身的决策权，各个层级的政府对政策的执行都会不一致。另一方面，政府在对党的政策的执行过程中，要充分考虑本地的实际情况，与本地实际结合而对决策进行有选择的“灵活性”执行。这样，同级的政府与党组织之间在同一载体上会展开权力的博弈，很多时候决策是在双方博弈达成一致性意见的情况下做出的，从这个角度来看，决策又是“多元化”的。

(2)纵向的主体特征表现为:形式上的职责同构，权、职、责一致，事实上的权、职、责相背离。

首先，从中央与地方政府间关系来看，表现为中央集权而“职责”轻，地方权轻而“职责”重。

在中央与地方的总体关系上，我国一直实行的是中央集权制。中央通过对政治权力、人事权力的牢牢把握而占据主导地位，并且在具体的事务上，很多应该交给地方政府去做的事，中央却通过部委进行过多的干预。这样，便造成了中央权力过大，地方权力不足。众所周知，职责相符是现代政治运行的基本规律，拥有一定的权力就应当相应地承担与之对等的责任。然而在现实的政治运行中，权力虽然集中在中央，而责任却层层落实到下级政府，这便造成了中央权大而责小的权责关系混乱现象。而在问题的另一个方面，地方政府由于是职责同构的结构，其职能是无所不包的，各级政府都是全能的。地方政府行使着很多不应当由其行使的职权，承担着很多应当由中央政府和职能部门承担的职责。中央政府虽然集中着各个方面的权力，但其精力是有限的，因此大量的决策、大量的工作都是由地方政府来做的，决策也要由地方政府来实行。从这个意义上来说，政府的职权范围很广，几乎是“全能的”，但需要有相应的权力来履行职能，而实际上地方政府并不具备如此大的“权力”，虽“全能”却“无权”。

其次，从上下级政府间关系来看，上级政府权力大，职、责轻;下级政府权力小，职、责重。

我国在政府间的纵向关系上实行上级政府对下级政府的领导和制约。正如最高一级政府的权力来自于中央政府，地方各级政府的权力也源自于上一级政府，因而上级政府与下级政府之间的关系是一种领导与被领导、制约与被制约的关系。因此，在责任的分担上，形成了上级政府对下级政府的层层下压，最终的责任会落实到处于压力型体制最末端的下级部门。例如，在我国政府运作过程中，存在“上级请客，下级埋单”的情况，上级政府通过各式各样的考核、名目繁多的“达标”来推动基层工作，并且都是以行政命令的形式下达，并没有相应的财政拨款匹配，且与基层领导业绩挂钩，很大程度上超出了其承受能力。这是造成基层政府负债的一个重要因素。

再次，从上下级部门间关系来看，上级职能部门权力大，职、责轻;下级职能部门权力小，职、责重。

在目前的条块关系中，同一条条的上下级部门之间在权力和责任的安排上不尽合理是一个比较普遍的现象，主要表现为“权力集中在上级部门手中，而责任却要由下级部门承担”，即上级职能部门“权大责小”，下级职能部门“权小责大”。上级职能部门经常把任务推给下级职能部门，但“‘下任务不下权’、‘下事情不下钱’”［2］83，于是下级职能部门承担了大量的工作，却吃力不讨好，工作做好了，上级条条报成果;工作不到位，出了事情，却要追究下级部门的责任。

(3)横向主体特征表现为:地方自主性发挥与上级“条条”强大束缚的博弈。

从地方政府“块块”的角度来看，改革开放以来，随着市场经济的发展，地方政府的自主性不断增强，这便要求在坚持中央统一政令的条件下，扩大地方的权力，向地方放权。这不仅有助于地方更好地处理地方事务，而且还能为地方政府间的合作创造一个宽松的环境。然而实际上中央的条条却始终统得过死，实行“条条专政”，导致地方政府的自主性无法发挥。另外，“由于地方政府内的部门间关系的阻隔，也使得地方政府缺乏进行横向联系的能力和动力”［3］。

从横向部门角度来看，下级职能部门要接受双重领导。一方面，地方职能部门是地方政府的组成部分，所以要接受本级政府领导;另一方面，下级职能部门是上级职能部门的对口延续，所以还要接受上级职能部门的领导以及业务指导。由于地方职能部门是地方政府的组成部分，地方要求在政策执行中有其自主权，因此，“地方政府可以授意职能部门根据自己的利益或偏好对中央部委的决策选择性执行”［2］18，即对地方政府有利的就执行，不利的就曲解或者舍弃。这便导致了中央部委的决策无法落实，从而引发条块之间的矛盾。

(4)体制内外关系表现为:形式上的环形压力运行体制，而事实上曲线并非是闭合的，中央与民众间的沟通渠道并未畅通。

压力型体制是指一级政治组织利用行政垂直权力，以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力，以问责为手段，将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。由于下级组织的主要目标是为了完成上级布置的任务和各项指标，在上级组织下派指标时，把任务和责任层层分解之后下派给下级组织和个人，并且责令其在特定的时间内完成。从中央开始，各级政府将事权层层下移，下级接到指令后将任务按一定的比例放大，打好提前量，再分解给更下一级的组织，而最终的承受者将是民众，因为最终的政策措施的结果和成效都将体现于民众。因此，在这种压力型的体制下，实际上存在着上(中央)、中(各级地方政府)、下(民众)3个层面的主体。中央将压力转移到地方，地方将压力层层下移，最终转移到与民众接触最紧密的最下级政府，最终将政策施行于民众;而民众如果对政府政策不满，可以通过上访等手段，层层向上反馈压力，最终到达中央，或者直接向中央上访，由中央来决策予以“解压”。因此，形成了一种形式上的闭合曲线。

然而，问题并非如此简单，事实上，民众由下而上反馈“压力”的过程并非是顺畅无阻的，地方政府出于自身利益的考虑，会设置各种障碍进行阻挠。即使压力直接反馈到中央，也会因缺乏一种与民众进行沟通的渠道而最终无法化解压力。其原因就在于我国并未建立起中央政府、地方政府、民众之间的良性互动机制，也就是说，这种压力运行的曲线并非是闭合的。

2 我国行政体制的功效:矛盾而合理

通过上文对行政体制特征的阐述，不难发现，我国行政体制最大的特征，即它是一种“矛盾”的存在，而且这种“矛盾”在短时期内将不容易被消除。那么是不是这样“矛盾”的体制只会耗费其内部的各种力量，而对推动我国的发展一无是处呢?答案自然是否定的。那么，除了行政体制所具有的一般的政治、经济、社会功效之外，与其他的行政体制相比，它对我国社会的发展又有哪些独特的作用和反作用呢?我们又应该如何评价它呢?

从效率的角度来看，我国是属于行政力量占主导的强政府——弱社会型的国家，并实行单一制下的中央集权，从经济与社会方面来看，这种体制有助于在很短的时间内，将人力、物力、财力资源有效地集中起来，因此在动员社会力量方面与西方国家相比具有很高的效率。从政治方面来看，在层级制的条条集权的体制下，从上到下的命令贯彻也具有很高的效率，有利于维护政权的稳定。当然，从相反的角度来看，也有阻碍效率的因素。比如，在行政体制的横向方面，由于部门划分过细而导致权责模糊，效率不高。但总的来说，我国的行政体制还是高效的。

从公平的角度来看，我国的国家性质以及党所代表的利益都决定了我国行政体制在维护社会公平方面相较于西方资本主义国家来说应当具有较大的优势，我国政府也一直在进行着维护社会公平的努力。然而改革开放的很长一段时间以来，我国经济发展的整体规划是“效率优先，兼顾公平”，行政体制也自然会承续这一发展规划。在城乡发展、地区发展上，坚持“一部分人，一部分地区先富起来”的中央政策，虽然促进了市场经济的发展，提升了我国的国力，但是却造成了极大的城乡差距、地区差距、阶层差距，社会发展中出现了不同程度的不公平现象;由于地方保护主义的影响，市场主体的公平竞争秩序遭到了破坏。从理论上来说，我国行政体制的政治作用主要体现在两个层面，既要对党、中央、上级部门负责，又要对人大、法、民众负责。然而行政体制在维护党的统治，执行中央、上级的政策方面发挥了良好的作用，而在维护民众的利益、解决因政策失衡以及其他因素而导致的不公平现象方面做得还不够。面对越来越多的社会问题、社会矛盾，政府感到不堪重负。

总之，我国的行政体制是充满着“矛盾”的，我国社会的经济、政治、文化是被这种“矛盾”的体制推进发展的，而同时诸多问题也是基于这种“矛盾”而产生的。当我们惊喜于国力的提升和效率的提高的同时，更应当清醒地认识到，目前的行政体制还无法实现用一种制度化的机制在维护社会公平和化解社会冲突中，构筑一个高层与民众的有效沟通、回应的渠道，将社会秩序维持得更好，并且激发出社会的活力。因此，如何走出这重重矛盾，使行政体制走向更加完善应是我们面临的最艰巨的任务。

［1］ 中央文献研究室.建国以来毛泽东文稿:第10卷［M］.北京:中央文献出版社，1993:36.

［2］ 周振超.当代中国政府条块关系研究［M］.天津:天津人民出版社，2009.

［3］ 曹锦清.黄河边的中国［M］.上海:上海文艺出版社，2000:510－511.

On the features and functions of our administrative system

YAN Ming-ming

(College of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

The main elements that form an administrative system include the relations of the Party and government administration，the longitudinal relations among governments and departments，the transverse relations among governments and departments，tiao-kuai relations and the interactive relations between system and external environment.Through collecting and analyzing the main relations，this article reveals that the general characteristics of Chinese administrative system are contradiction and complexity.It draws a conclusion that our administrative system is paradoxical and reasonable by analyzing the roles that the administrative system with such characteristics plays.

administrative system;feature;function

D035

A

1009－3907(2011)03－0019－03

2011－01－13

严明明(1982－)，女，河北遵化人，博士研究生，主要从事公共管理与公共政策研究。

责任编辑:沈 玲