国有农地承包纠纷的法律适用

王晴

(北京工商大学法学院，北京 100048)

国有农地承包纠纷的法律适用

王晴

(北京工商大学法学院，北京 100048)

除了直接交由农民集体使用的国有农地之外，其他由国有农场享有使用权的国有农地在承包给农户、个人或其他单位经营的过程中产生的纠纷，应当“参照”而非“严格”适用《农村土地承包法》和《物权法》。在国有农场土地承包纠纷领域，应适当平衡国有农场的企业经营自主权与土地承包方的土地承包经营权。国有农场土地承包经营关系中对承包经营权的保护程度，应当根据作为发包方的国有农场不同的发展方向、不同的企业管理需求和对承包方的不同保障程度而进行适度调整。

国有农地;国有农场;土地承包经营权;农村土地承包法

我国绝大部分农业用地属于农民集体所有，实行农村土地承包经营制度，其适用的基本法律是《农村土地承包法》和《物权法》;但也有一部分农业用地属于国家所有，其中大多亦采取承包经营的方式运作［1］。那么，这些国有农地在承包给农户、个人或其他单位经营的过程中产生的纠纷，是否同样适用《农村土地承包法》和《物权法》?在这个问题上至今尚缺乏具有针对性的专门规定，且司法实践中在涉及到国有农地的发包、承包合同调整、承包地收回补偿等一系列问题时，也往往会出现适用法律上的争议，因此值得进行详细分析。

一

在国家所有的农业用地中，有一种情况是直接由农民集体使用。《农村土地承包法》第2条规定，“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”该条款限定了《农村土地承包法》所明确适用的范围。《物权法》“土地承包经营权”一章第124条第2款亦规定，“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”从以上表述相同的规定中可以看出，“国家所有依法由农民集体使用”的农地同样实行土地承包经营制度，因此与农民集体所有的土地同样严格适用《农村土地承包法》和《物权法》。

不过，国有农地除了由农民集体使用这种情况以外，还有相当一部分是通过组建国有农场等形式进行生产经营的。国有农场不同于农民集体，大多数国有农场拥有独立的企业法人营业执照，有自己的组织、管理人员、生产制度和会计账目，并由国家相关行政部门(主要是农垦部门)负责管理。随着农村土地承包责任制的不断发展，国有农场亦在不同程度上采取了承包经营的模式，也就是将农场的土地承包给农场职工、其他农业劳动力或者其他单位和个人自主经营［2］。《物权法》第134条规定，“国家所有的农用地实行承包经营的，参照物权法有关承包经营权的规定”。这意味着，通过《农村土地承包法》和《物权法》予以特殊保护的土地承包经营权，同样是衡量国有农地承包经营权利义务分配的必要标准，在相关纠纷的法律适用问题上必须予以考虑。

但是，既为“参照”，便意味着并非不加斟酌地绝对适用。农村土地承包经营法律制度以家庭承包经营为基础，将土地作为农村集体经济组织成员平等享有的生产资料和生活保障，并且基于农业生产的自然性特点，鼓励对土地的长期投入。因此，土地承包经营权的特点在于其用益物权性，在于家庭承包方式，在于土地承包合同30年以上的期限，以及承包期内不得收回和调整承包地的保障性规定。物权法将国有农场的情况以“参照”的表述独立出来，意味着在国有农场作为土地经营主体的情况下，有不同于完全交由农民集体经营的特殊之处，而辨识这些特殊之处，分析其对于土地承包经营权的保护程度将具有何种影响，是在适用法律时应当予以考虑的。

二

与农村集体经济组织相比，大部分国有农场在设立之初，便主要承担了垦荒、提高农业技术水平、发展农业先进生产力的职能，这种职能的行使需要农业生产的组织化、集约化、技术化，因此不可避免地带有注重生产效率和管理水平的企业化色彩。20世纪80年代以后，国有农场虽然也进行了承包经营制度的改革，但上述这些职能并未从本质上被改变。并且，随着国有农场重构经济组织、剥离社会职能、积极参与市场经营等改革步骤的实施，一部分国有农场越来越具有典型的企业化特征，具备了利用国家土地资源为国家创造利润的国有企业职能。而农村集体经济组织的土地经营一直更多地承担了广大农民基本的生产、生活保障职能，并以此职能为基础进一步谋求农村社区稳定适当的发展。这与国有农场的目标和职能显然并不完全相同。这也便决定了，国有农场通过承包经营制度所要达到的目的和效果与农村集体进行土地承包经营存在实质性的区别。

从集约化、企业化经营模式以及企业营利的职能出发，国有农场的发展方向应当是加快向资产经营型企业的转型，走集团化和产业化之路［3］。这一方式必然要求企业资源的有效配置，要求管理上的效率性和资源分配上的流动性。由此出发，国有农场的管理应当与其他国有企业的管理一样，赋予其管理者更多的决策权利，使其能够按照市场的要求进行经营决策。在这样的管理要求下，农场内部的承包实际上是企业组织生产的一种模式，是核算企业绩效、评估职工成绩的方法之一。农场收回和调整承包的范围与条件，是确保企业因地制宜地调整生产适应市场要求的内在需要，这与农村集体经济组织的承包所面临的任务是很不相同的。

但是，从另一方面来讲，并非所有的国有农场都有这样企业化的机遇和条件。无论是特定历史情况下在传统农业社区形成的国有农场，还是通过垦荒而在边疆地区形成的新型国有农场，其中大部分都已经形成比较常规化的农业经营模式。通过几十年的承包经营制度实践，在不少国有农场的内部，由家庭承包经营而发展起来的家庭农场越来越占据主导地位，国有农场的经营性资产通过产权制度改革而民营化，国有农场的内部组织越来越丧失企业化的特征，农场内部运作与周边或其他农业地区已趋向一致，国有农场形成时的理念已逐渐衰退，成立时的组织化、集约化职能也趋于退化。在这种趋势下，这些国有农场实际上的运作已经与农村集体经济组织没有实质上的区别了。

正是源于这些互相矛盾的职能和现实情况，不同的国有农场实际上差距相当大。据笔者了解，有的国有农场已经实行了公司制改革，形成了比较成熟的农垦集团公司，以市场为导向，统一组织大规模的农业经济作物合作化生产，而承包仅仅是企业化的考核职工绩效的经营管理方式。尚在改革摸索阶段的国有农场亦致力于对农用地进行资产经营管理，将所辖农田分为责任田与经营田(或者身份田与招标田)，经营田统一对外公开租赁经营，租赁费实行市场化运作，合同化管理，租赁费主要用于缴纳农业职工单位负担的养老金、化解原农场历史债务、补偿安置失地农民等等。这样的国有农场虽然多数具有企业法人资格，但营利性质并不明显，且在组织管理上与基层政府骨肉相连，没有形成完全独立的经济实体。而另一个极端则是只将国有农场作为一个名头，管理层与政府官员基本合一，农场账户和财政账户仅有象征性区别，除了作为名义上的发包方、拥有一个名义上的账户以外，其他职能已经被政府和承包土地的农民集体所分别行使。

与上述国有农场不同的情况相对应，从土地承包经营中发包方的角度看，国有农场和农村集体经济组织有许多不同。决定农村集体土地发包的是农民成员集体或者其授权的村委会，而国有农场的发包决策者是享受国家干部待遇、并非农民集体选举产生的农场管理人员。对于那些成熟的国有农场管理机构，发包方实际上享有比农民集体决策机构更大的决定权和变动权;而对于那些名存实亡的国有农场管理机构，其发包权的行使无疑比农民集体决策机构更形式化或者实际上由政府代行。

这样大的差距是物权法未明确对国有农场是否适用土地承包经营权同等保护力度的重要原因。也正是因为这样的差距，在衡量是否对发包方予以同等约束或更大自主空间的时候，需要一定程度上的具体情况具体分析。国有农场的企业化市场化程度越高，发包方应享有的经营自主权应越大;反之，国有农场的独立地位越弱，对承包方土地承包经营权的保护程度亦应越趋近农村集体经济组织。

三

与国有农场发包方的不同权利情况相对应，国有农地的承包者亦具有不同的身份，具有不同的社会保障程度和受益情况。而在运行良好的制度中，权利和责任应当是统一的，从发包方的角度来讲，其享受的调整权和控制权越大，那么其给予承包方的保障和福利亦应当越多。在农村集体土地承包经营制度下，农民基本的生活保障就是土地经营本身，农村社会保障体系尚在建设阶段，覆盖面和保障程度都未达到满意的标准［4］。而国有农场的承包方在享受社会保障方面与农村集体经济组织成员有所不同。

国有农场土地主要的承包方是农场职工，从其职业和社会定位来看，他们是从事农业劳动的工人，而非农民，其本质区别就在于农场职工依法享受普通农民所没有的农垦职工身份和相应的保障待遇。具体表现在:农场职工有国有农场农垦职工档案及档案工资;享受国有农场农垦职工养老保险待遇，保险费由农垦职工个人与农场各自承担一部分，到法定退休年龄后，享受农垦职工退休金，等等。另外，农场职工编制与农场机关、场直企事业单位职工编制之间亦存在一定的流动性，可以在一定条件下进行比外来非编制人员更为容易的身份转换［5］。

但对此类社会保障亦不能过分强调。农场职工的社会保障待遇在不同的国有农场亦有所不同，这与农场的管理制度、现代化程度和经营营利状况等关系很大。在发展状况一般或者名存实亡的国有农场，职工工资和社会保障无法落实，农场职工的生活状态与一般农民并无多大区别，他们亦将土地作为主要生产生活保障，按照农民的模式和心态生活。而且还需注意到，农场职工的人数从来都是有限的，农场职工编制并非在农场出生的人口自然获得，其编制多是历史形成、政策变动的结果。由于农场职工身份的待遇较好，农场职工编制一般满员。为了减轻国有农场维持这些编制待遇所需的费用和所需承担的其他义务，在农场职工退休或死亡后，农场亦尽量不增加新人顶替编制名额。这样，具有农场职工身份的人就越来越少。这与农村集体经济组织成员资格的自然性形成鲜明的对比。因此，不能仅仅因为农场职工具有社会保障这一理由而简单否认国有农场的承包地对于承包方的基础保障功能。

基于农场职工已有工资和社会保障可能不足的考虑，大多数国有农场同时实行农场职工家庭承包制，将以家庭方式承包的土地作为农场职工及其家庭的另一条生活保障渠道。那些将所辖农田分为责任田与经营田(或者身份田与招标田)，采取两田制的国有农场，在划分合理的情况下，其责任田或身份田实际上承担了承包方生活基本保障的职能。对于这部分承包地上的承包经营权的保护，应与对农村集体土地中家庭承包地的保护程度并无不同。

而基于农场职工编制有限的考虑，国有农场的土地还会承包给非农场职工家庭，即在农场职工编制之外在农场地区长期生活且无固定经济收入的农业劳动力家庭。根据多数国有农场的家庭承包方案，非农场职工享有的承包田分配基数一般与职工承包田有所区别，其社会保障待遇亦根据不同国有农场的实际情况而与农场职工有不同程度的区别。对这一类承包方土地经营权的保护程度亦应结合其实际享有的生活保障程度来具体衡量。

除了上述家庭承包模式下的责任田承包之外，国有农场的其他承包方就是以商业承包经营模式承包农场土地的农场职工、非农场职工、其他个人或单位，这些人与国有农场签订土地承包合同，依照合同享有权利和承担义务，农场并不为这部分承包者提供底线保障，其收益完全根据市场经营取得，并承担随之而来的商业风险。而由此产生的土地承包经营权应当参照《农村土地承包法》中“其他方式承包”的规定予以保护。

四

由上述分析可见，对于国有农场所进行的承包经营，其发包方和承包方以及承包法律关系背后的国有农场发展经营背景都与农村集体经济组织中的土地承包有所不同;并且由于各地国有农场发展状况的严重不统一，现在还不可能形成明确广泛的适用标准，这便是《物权法》仅仅规定“参照”适用的内在原因。这样的法律模糊领域需要司法者结合《农村土地承包法》和《物权法》的法律精神以及国有农场改革演变的背景和方向来做更为具象化的司法裁量，而不应当简单僵化地对国有农场无差别适用或拒绝。

首先应当看到，在国有农场土地承包纠纷领域，主要需平衡的是国有农场的企业经营自主权与土地承包方的土地承包经营权的冲突。而在当前的背景下，仍需以保护土地承包者的承包经营权、保护承包者合理生活保障不予减损为首要考虑因素。因此，在没有足够的相反考虑因素时，应首先适用《农村土地承包法》和《物权法》对土地承包经营权的保护规定。在这一指导原则的基础上，再进一步考虑国有农场企业经营自主权的问题。

就目前情况来看，国有农场整体还处于一种尴尬的经济地位，尚不能完全纳入现有的民事和商业法律体系，其内部的管理和经营尚未形成全国统一的固定模式。国有农场的改革和发展不可避免地具有两种方向，一种是进一步企业化，另一种是还地于农民、国有农场淡化使用者管理者的地位甚至最终撤出。根据改革方向的不同，国有农场发包方的地位和相应的权利亦具有不同的保护方向。因此，对于国有农场决策的保护程度不可避免地带有地域化的特征。各地法院在考虑是否支持国有农场通过调整承包的方式进行集约化、营利化的经营时，应充分考虑本地国有农场改革的方向和保障措施的完善程度，在保护承包者合理生活保障不予减损的前提下给予本地国有农场更大的改革和发展空间。

基于上述原则，在承包方式上，国有农场并非必须按照《农村土地承包法》的规定采取农场职工或非农场职工的家庭承包方式。根据国有农场自身情况的不同，对于企业化、土地资产化比较成熟的国有农场，土地所具有的生活保障功能已经逐步消失，企业职工的生活保障转由企业完善的社会保障系统来承担，由农业劳动的职业化、流动性、市场化来支持，这种情况下，以家庭承包为模式、通过严格保障土地承包权而建立起来的经营保障内容就并非国有农场环境下的必需。在这种情况下，发包方和承包方之间的权利义务关系便应依照土地承包合同中明确的约定来认定。而对于那些尚在实行两田制的国有农场，如果其责任田或身份田实际上承担了改革过程中尚未完全消失的土地保障功能，则对于这一部分，应按照《农村土地承包法》中家庭承包的规定予以严格保护。

两田制是国有农场改革的中间阶段，对责任田与经营田不能机械地对应适用《农村土地承包法》中的家庭承包和其他方式承包，因为这要取决于两田划分的合理性，要结合承包方的身份、生活状态和社会保障程度综合考虑［6］。国有农场为农场职工及非农场职工提供的工资和社会保障水平越高越完备的，应予严格保护的责任田的范围就应越小，反之亦然。而责任田的划分比例和保护水平是否合理，应由国有农场承担举证责任。

另外，即使是对于合理划分的责任田之外的商业性承包，在衡量是否支持农场依土地承包合同或依产业结构调整决策等变动和收回承包地时，还应考虑农地经营的特殊性，需要考虑承包方对于承包土地的前期和长期投入，从而全面地衡量国有农场改革和自主决策带来的收益与损失。而承包合同内容的合理性、国有农场自主决策的合理性，例如产业结构调整的必要性、土地调整是否基于地方公益性建设项目，对承包方补偿的充分性等，也应当由国有农场举证证明。

最后，对于那些仅仅在名义上存在的国有农场，由于其基本不具有国有企业的管理决策优势和利润保障，则承包方无论是农场职工还是非农场职工，实际上都不可能享受到作为国有企业职工或其他工作人员所应享受到的工资和福利待遇。在这种情况下进行的土地承包，应比照土地由国家所有但由农民集体使用的情形，在承包的方式、承包地的分配、土地补偿费和安置补助费的使用等方面注重当地农民或农工集体组织(如村委会)的民主决策，将发包方的权利从名义上存在的国有农场机构逐渐转由土地真正的使用者即农民集体行使，由此产生的土地承包纠纷应当倾向于严格适用《农村土地承包法》和《物权法》，从而给予承包方更多的土地权益和保障。

总之，在考量国有农场背景下承包经营纠纷的法律适用时，对国有农场企业经营自主权和土地承包经营权的保护和平衡目前不应也不可能形成统一严格的模式。国有农场正处于改革探索的灵活地带，在这一领域，法院不仅仅具有适用法律的职能，还在一定程度上具有填补法律空白和发展法律的职能。各地的法院应当结合本地区国有农场的发展实际，摸索本地同类纠纷的一般解决标准，促进和保护本地国有农场沿着更适合的发展模式顺利演化，最终能够具体而微、潜移默化地推动国有农地承包纠纷法律适用的成熟和统一。

［1］全国人大常委会法制工作委员会民法室.中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定［M］.北京:北京大学出版社，2007.

［2］曹务坤.国有农用地承包经营的正当性分析［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2011(7).

［3］郑有贵.我国农垦体制改革回顾与辨析——以黑龙江、海南两省为例［J］.中国经济史研究，2004(4).

［4］石胜尧.继承土地承包经营权法定流转新形式初探［J］.重庆文理学院学报:社会科学版，2009(5).

［5］符孟彪，曾顺勋.物权法实施后农垦国有农用地承包经营面临的问题与对策［J］.中国农垦，2008(5).

［6］杨兵.对国有农场“两田制”改革的思考［J］.古今农业，2010(3).

Abstract:Except the state-owned agricultural land which is exploited by agricultural economic collectives，when concerned about the contracting disputes on other state-owned agricultural land which is used by state-owned farm，Law on the Contracting of Rural Land and Property Law should be“referred to”but not to be“strictly applied”.In the contracting disputes on state-owned farms，there are conflicts between the managerial autonomy of state-owned enterprises and the contract-undertaking party’s right to operate contracted landing.The level of protection for rights of operating contracted landing of state-owned farm should be reasonably adjusted according to different developmental direction of the state-owned farms，their different business managerial requirements，and their different levels of social security for the contract-undertaking parties.

Key words:state-owned agricultural land;state-owned farm;right to operate contracted landing; Law on the Contracting of Rural Land

Application of Law for Contracting Dispute on State-owned Agricultural Land

WANG Qing
(Law School，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

D922.3

A

1674－8425(2011)11－0066－05

2011－09－30

王晴(1976—)，女，辽宁盘锦人，博士，讲师，研究方向:民事诉讼法。

(责任编辑 王烈琦)