重庆宅基地地票交易中的农民权益保护问题分析

胡显莉，陈出新

(1.重庆理工大学会计学院，重庆 400044;2.四川泸州市委党校，四川泸州 646000)

重庆宅基地地票交易中的农民权益保护问题分析

胡显莉1，陈出新2

(1.重庆理工大学会计学院，重庆 400044;2.四川泸州市委党校，四川泸州 646000)

重庆地票制度是我国城乡建设用地增减挂钩政策的重要实践，开创了城乡土地流转的新路径，宅基地地票交易是其中重要的一部分。基于宅基地对农民的重要功能价值，以及宅基地地票交易对农民产生的重大影响，分析重庆宅基地地票交易中可能存在的损害农民权益的情况，在此基础上，提出建立健全地票制度设计、完善地票交易收益分配机制等保护农民权益的政策建议。

“地票”;宅基地;农民权益保护

农村宅基地的价值通过“地票”交易加以体现，是我国农村土地流转制度改革中的一种新的尝试。对“地票”交易从其产生之日起，无论是理论界还是实务界都存在争议，已然成为人们关注的一个热点。不可否认，宅基地“地票”交易中的农民权益保护问题又是这一热点中的热点问题。

一、重庆宅基地“地票”交易产生背景

随着改革的不断深入，工业化、城市化进程的不断推进，城市快速发展吸引了大量的农民进城，许多农民进城务工、经商。一方面，城乡人口比例的动态结构调整，以及第二三产业成为拉动经济增长的主力，要求提供更多的城镇建设用地，这导致城市建设用地日趋紧张;另一方面，农村人口流出和产业衰败导致包括宅基地在内的农村建设用地的大量闲置。截止2010年，重庆有2亿多农民从农村转移到城市，城市化率达到53%，大量的农民进城务工，导致农地闲置情况严重，以重庆最早进行宅基地复垦试点的江津区为例，全区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近3万亩，农村老宅无法处置变现只能任其闲置。农村建设用地总量与农村人口总量呈反向发展，这种不平衡为实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩、统筹城乡土地利用提供了可能。

1978年我国农村实行土地家庭联产承包责任制，变之前实行的“集体所有、集体经营”为“集体所有、农户经营”，土地所有权和经营权实现了分离。实践证明，这种模式在很大程度上推动了农村生产力的发展，但是，农村土地承包制并没有解决农村土地所有权问题。再者农业基础薄弱，农村的发展严重滞后，城乡贫富差距没有得到缓解，对农村土地流转的新路径的探索，是发展农村、消灭城乡差距、实现全面小康的必然要求。

2007年，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区;2008年国土资源部颁发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(以下简称《办法》);2009年，国务院发布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，支持和指导重庆创新土地整理、复垦开发模式，严格农村宅基地管理，保障农户宅基地用益物权，稳步开展城乡建设用地培养挂钩试点。这些政策的出台为重庆地票产生搭建了制度平台。

二、重庆宅基地“地票”交易制度概况

所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发放的等量面积建设用地指标凭证。农村家庭只要拥有其他稳定住所、稳定生活来源，其农村宅基地就可复垦为耕地置换成建设用地指标用于地票交易。重庆江津区作为试点，从2007年开始开展农村宅基地复垦，把分散的废弃宅基地复垦成耕地，增加耕地面积 4 180亩。2008年12月4日，重庆市成立了全国首家农村土地交易所，并发布《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)推出了地票交易模式。截止2011年6月，累计交易6.26万亩，成交103.3亿元，成交均价为16.5万/亩。

根据《暂行办法》，凡农民家庭申请宅基地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定居所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料。宅基地“地票”严格按以下程序产生:1)市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇建设，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施;2)土地权利人(包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织)向区县(自治县)国土资源部行政主管部门复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地;3)在土地复垦完毕后，复垦方向区县(自治县)国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请;4)区县(自治县)国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。①《重庆农村土地交易所管理暂行办法》。“地票”形成后在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易，将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖，然后按照面积分配拍卖收益。地票交易收益原则上大部分归农民家庭所有，小部分归农村集体经济组织所有，具体分配比例由农户与农村集体经济组织协商确定。

重庆“地票”交易制度的设计是先把农村建设用地转化成耕地之后，然后才在城市新增建设用地，以“先补后占”的用地模式，防止现有“先征后补”用地模式的弊端，以实现对耕地的保护。同时“地票”交易制度的设计使城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少，有利于解决当前城市建设用地紧张的问题，有利于解决城市发展中的土地资源短缺与农村土地闲置的矛盾，有利于建立健全土地承包经营权流转市场，带动农村要素市场的发展。

三、重庆宅基地地票交易中不利于农民权益保护的因素

虽然总体来说，重庆的“地票”交易这一制度创新对于进一步优化城乡土地资源配置，切实保护耕地，实现城市反哺农村具有相当的价值，但是该制度仍然存在一些问题可能影响农民利益进而影响地票交易制度的进一步发展。

(一)从“地票”的产生过程来看，农民的收益可能受到损失

根据《暂行办法》的规定，农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦的，必须提供所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料。这一规定的目的是为了顾及农村集体经济组织的利益，然而现实中有些农村集体经济组织同意复垦的“书面材料”不过是个别村干部同意使用集体经济组织印章的代名词，即实际上是个别村干部的同意。显然，重庆市政府顾及集体经济组织利益的“良好主观愿望”的结果却是村干部极易利用同意权进行寻租活动，即该规定为政府的无意创租。政府无意创租的后果就是，本属于复垦农民的复垦收益，其中一部分作为租金流向了村干部，使农民权益受到损失。

虽然《暂行办法》未对“地票”交易的主体予以限制，但是我们应当看到，土地复垦需要有资金、组织、技术的全面支持才能完成，不是单个农民(户)可以进行的小额项目。据了解，目前重庆每亩土地的复垦成本在4万元到5万元左右，在农民本身资金底子较薄，又无法通过抵押农村土地承包经营权从金融机构获得贷款的情况下，农民通常是很难筹集到足够支付复垦成本的资金的，因此在当前，由农民(户)自行进行土地复垦是不太现实的。在实际中，以最早实行试点的江津区为例，城镇建设用地指标的“生产”是由江津区人民政府出资成立的“江津区惠农有限公司(下称惠农公司)”负责，农民(户)并非是直接参与的主体。但这又会导致最后即便农民(户)获准通过对其宅基地进行复垦并获得了“地票”，其所获收益的其中一部分将支付土地整理公司，农民最终所获收益仍然是有限的。

(二)“地票”交易的标的打包方式存在价格操纵的可能性，使农民处于弱势

截止2011年6月，重庆农村土地交易所累计交易6.26万亩，成交103.3亿元，成交均价为16.5万亩。重庆地票交易采用打包的方式，多是以百亩为交易单位拍卖。打包的方式交易虽然简便，但是容易造成价格操纵，进而影响农民的最终收益。以2008年12月4日重庆农村土地交易所拍卖的两宗地票为例，当时由12家单位参加竞买两宗地票共1 100亩指标(1 100亩分别打包成08001号地票(300亩建设用地指标)和08002号地票(800亩建设用地指标))，最终08001号的成交单价为8.53万元/亩，而08002号地票的成交单价为8.02万元/亩。地票由指标打包而成，两张地票价格不同，表明不同地票包含的指标单价不同，会出现最终成交价格的差异。这一差价的产生不是由农民导致的，而是土地的打包方式所造成。而且这种打包方式的可操纵性，可能会使别有用心者通过精心设计的地票打包组合方式为某些开发者“定做”为特定的地票，从而使地票竞标中只有一个买家，为地票竞价埋下了隐患，使指标价格变得可操纵。指标价格操纵的结果就是参与操纵的竞标企业获利，出售指标的农民遭到较大的价格损失。

(三)复垦后耕地质量验收程序的设计可能伤害农民权益

支撑中国的粮食安全是中国土地不可动摇的根本价值取向。中国肯定不会为了提高土地的经济价值而将18亿亩耕地用作房地产开发，“坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高”。①《重庆农村土地交易所管理暂行办法》。既要保证国家的耕地总量，又要解决城市建设用地紧张的问题，地票成为创新之举。如何保证地票所对应的复垦耕地质量过硬，成了地票交易制度设计最值得重视的问题。根据《暂行办法》，要核发地票，必须先由区县国土资源部门按规定组织验收，合格后，再向市国土资源部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证(地票)。整个验收复垦数量和质量环节都是由行政部门全盘负责，地方政府，既是复垦后耕地质量验收的审批者，又是耕地复垦成本的支付者，也是复垦耕地带来用地指标的受益者。但是复垦耕地未来直接使用者不是地方政府，因此地方政府有可能不会太关心复垦土地质量的好坏，难免复垦验收时，考虑更多的是建设用地指标的问题，只关注指标的产生，而不关心复垦耕地质量是否达标，使得复垦耕地质量无法保障，损害未来使用这些复垦耕地的农民。

(四)从地票交易利益分配机制中来看，农民所得的实惠有限

根据《暂行办法》，地票从产生、交易到落地涉及的利益主体众多，但是并没有一个明确的利益分配机制。在实践中，目前重庆地票交易的收益分配是采取地票的转让收入分别用于支付复垦成本、对建设用地上的房屋比照征地的标准给予的补偿和对新购房给予补贴，如还有结余则由区县政府建立耕地保护基金。但据《中国经济时报》记者在江津区的调查，没有一位农民对地票的产生、交易和使用说得清楚，也不了解宅基地的退出和补偿政策，农民拿到手中的补偿其实比政策中规定的要少。结果是转让地票的农民不仅失去宅基地，还要因为重新购置新房而不得不用去毕生的积蓄，转让地票的收益让其得的实惠十分有限。

随着城镇化和工业化的发展以及其他替代性收入的增加，耕地对农村居民提高生活水平的影响日益减小，但是宅基地对于农民的重要意义并未淡化，它几乎是农民的立足之地和立身之本，这次金融危机很多农民工失业回家，宅基地起了很好的保障作用，其价值和意义是进行复垦获得并不丰厚的一次收入不能取代的，这也会影响农民复垦的积极性。进而可能引出另一问题:在地方政府的地票收入可观，而农民复垦的积极性不高的情况下，会不会出现地方政府强迫农民搬迁的情况?而事实上很多地方的宅基地复垦带有政府强制色彩。

四、对重庆宅基地地票交易中的农民权益保护的政策建议

根据《暂行办法》，要形成地票，就要将农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地。复垦申请主体是“拥有该土地所有权的农村集体经济组织或是拥有该土地使用权的自然人”，显然，拥有宅基地使用权的农民是复垦申请主体之一，在这个过程中，申请复垦的农民将失去宅基地及其附属设施用地。农民所拥有的诸多权利，都是附在他们赖以安身立命的土地上，直接或间接地与土地相关联，失去土地也就意味着失去了他们那些权利存在的基础和现实条件。这些权利包括与农民的土地利益相关的财产权利、生存权利、就业权利、发展权、成员权，以及与土地有关的其他权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。①《中华人民共和国土地管理法》。在宅基地地票交易后，农村村民将不能再申请宅基地。从某种意义上来讲，没有宅基地的农村村民的身份已发生微妙的改变，由居住在农村的村民变为居住在城镇耕种在农村的农民。有专家认为，重庆市正在推行的“地票”模式，是对中国农村集体建设用地制度改革的一次重要探索，也是对户籍制度改革的有利推动。随着户籍制度改革的不断深入，进城居住的农民可能由“农村人”变为“城市人”，最终不再拥有农村的土地。另外，城郊农民面临其拥有土地承包经营权的耕地被征收，以用作城镇土地，这部分农民由于耕地的失去而不得不进入城镇务工，在我国城乡二元经济结构和户籍管理的背景下，作为农民身份的农民在城市生活其权益一定程度上不可避免地会得不到保障。在重庆“地票”交易制度的实施和完善中不仅不能忽略对农民由于失去宅基地(土地)而丧失的利益的补偿以及保证农民在交易过程中的公平受益，还要保障进城农民在失去土地后的生存权、发展权、受教育权、就业权等之前附着在土地上的权利。

(一)建立健全地票制度

科学合理的制度设计，是地票交易的顺利进行和健康发展的保证，也是农民权益的有力保障。首先，完善地票制度设计，减少地票产生的环节。从目前的地票制度来看，政府为了照顾农村集体经济组织的利益，规定农民宅基地复垦要经过农村集体经济组织同意，这不仅可能产生寻租，还可能导致农民宅基地复垦的成本增加。宅基地复垦是复垦申请人根据《暂行办法》的申请条件的自愿行为，应该取消必须提供所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料的规定，而将土地复垦申请直接提交区县(自治县)国土资源行政主管部门。

其次，完善地票交易机制。如前分析，目前的地票交易机制多数采用的是打包的方式进行，打包的优点在于操作简便，但是却容易导致价格的操纵。为了减少操纵地票价格的可能性，应该改变重庆地票交易打包的方式，把最小的交易单位细化到每亩，鼓励更多的投资者参与地票交易，使地票交易竞价更充分，成交价格更体现地票价值。

第三，完善宅基地复垦的监督机制以保障耕地质量。在验收复垦数量和质量环节上由行政部门全盘负责验收确认复垦耕地，这种没有监督的机制可能会导致复垦后土地质量得不到保证的现象。目前宅基地等农村建设用地复垦后，由土地复垦机构组织初验，随后是区国土房管局和农委组织验收，最后便由市国土房管局和农委组织相关专家对相关复垦项目进行最后验收。建议应当建立一个利益相关者之间的制约关系，将未来复垦耕地的使用者引入复垦验收环节，在复垦立项实施前，首先确定未来复垦耕地的使用者，在验收环节，在通过国土房管局和农委组织的专家的技术性的验收的同时，还必须获得未来复垦耕地使用者的签字同意。如双方在验收问题上有异议，可以向人民法院提起诉讼。

(二)完善地票交易收益分配机制

地票交易收益分配涉及土地交易各方利益，必须维护农民的土地利益，实现土地流转利益的共享。首先，在承认农民的土地占有权和收益权的基础上，增加宅基地地票交易补偿的内容，提高补偿标准，除了补偿土地原有用途的价值、土地附着物，还应补偿农民的土地使用权损失以及因失去土地而导致的各项间接成本;其次，将复垦权利证券化，使其可以通过土地交易所进行转让，变远期收益为近期收益;第三，让复垦农民按照合理比例共享指标溢价。

(三)建立城乡统一的户籍、劳动就业、义务教育和社会保障等制度，建立健全相关配套政策

农民是地票交易的主体，在交易的制度设计和过程中，要充分考虑农民的收益和保障问题，特别是地处西部地区的重庆，在重庆土地依然是农民生活的基本保障。农村土地所承载的就业功能的消亡有赖于工业化、城镇化的进一步发展，而土地社会保障功能的消亡则有赖于社会保障机制的健全。保障农民权益不受损害，必须建立一套行之有效的制度，保障地票交易和城镇化操作的规范化。要加快发展第二、三产业，提供就业机会，从根本上解决农民进城的就业问题;要加快建立健全适合农村的社会就业、养老保险、医疗等社会保障体系，为因土地流转失去土地的农民提供良好的社会保障;加大在教育、文化、卫生等公共产品方面对农村的投入力度，提高农村文化生活水平;改革现行户籍制度，消除附加在户籍上的劳动、用工、住房、教育等不合理制度约束。

(四)建立法律援助和利益表达机制，加大政策的宣传力度

在地票试验初始，农民参与宅基地置换也许都能够遵循自愿原则，而随着地票带来的经济效益的凸显，怎样确保今后农民参与农地流转完全依据自愿而不会演变成带有强制色彩的拆迁?应建立和疏通土地流转中农民的利益表达机制，使政府特别是上级决策机关能够随时听到农民的声音。农民是社会的弱势群体，应为农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道，使农民对土地权利的行使得到法律的保护。由于所受教育的有限，农民对政策的学习和理解都有限，政府应该做好相关政策的宣传工作，力求让每一个农民对政策能够理解到位，对自己的合法权益有足够的认知。

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Abstract:Chongqing’s securitized land exchange system is an important practice in China’s urban and rural construction land on quota of the increase and decrease，and pioneered a new path of the land circulation in urban and rural areas.The trade of county homestead use land ticket is an important part of it.Owing to the important function value that the county homestead use land has significant influence for farmers，it is necessary to analyze some problems which may appear to damage farmers’right in the trade of county homestead use land ticket，and presents some reasonable suggestions for protecting farmers’right.

Key words:land ticket;homestead;protection of farmers’right

Analysis of Farmers’Right Protection for Trade of Homestead Use Land Ticket in Chongqing

HU Xian-li1，CHEN Chu-xin2
(1.College of Accountancy，Chongqing University of Technology，Chongqing 400044，China; 2.Sichuan Luzhou Municipal Party Committee Party School，Luzhou 646000，China)

F127

A

1674－8425(2011)11－0057－05

2011－08－16

胡显莉(1975—)，女，重庆人，博士研究生，讲师，研究方向:经济法。

(责任编辑 邝坦励)