基于制度视角的现代大学章程建设探析

刘上海

基于制度视角的现代大学章程建设探析

刘上海

基于现代教育制度的视角，指出大学章程在现代大学制度建设中的重要作用和现代大学制度下大学章程建设中所需要注意的问题。认为现代大学章程的功能有三：落实和完善大学治理结构、体现高校科学发展中的民主管理、彰显和发挥高校办学特色。

应用型本科大学；发展战略；应用型专门人才

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》的正式出台，我国教育的改革与发展进入了新的时期，完善中国特色现代大学制度不仅是我们当前高教事业发展的历史性重大课题，更是我国建设高水平大学的有效途径。如何改革、创新不适宜现代大学制度的管理体制和模式已是高校管理走向成败的关键环节。章程建设作为完善中国特色现代大学制度的核心内容之一，对完善高校治理结构、扩大社会合作及推进专业评价都起着至关重要的作用。文章试从完善中国特色现代大学制度的视阈入手，系统地分析、梳理了章程建设在现代大学制度中的作用及功能。

一、大学章程建设在现代大学制度中的作用分析

大学章程追溯起来，最早可认为是12、13世纪的西欧，由教皇或皇帝专门颁发给当时中世纪大学的特许状，中世纪大学通过皇室所赋予他们的相关权力进而制定章程，对大学进行治理。19世纪初期德国著名教育家洪堡组建了柏林大学，并撰写了《立陶宛学校计划》、《文化和教育司工作报告》、《论柏林高等学术机构的内部和外部组织》等文稿，阐释了他的大学理念。一般认为，洪堡所阐述的大学理念是近、现代大学章程建设的主要理论依据。

我国沿袭大陆法系传统，绝大部分高校都属于国家事业单位，从性质上来讲为公立高校。我国从1995年颁布实施的《教育法》第26条就明确规定，“有组织机构和章程”是设立学校及其他教育机构所必须具备的基本条件之一。从中国现行高教行政体系看，大学章程乃中国现代大学设立的制度性根基，是高等学校为实施自主管理、学术自由、保障校园秩序的良性运行，以国家法律、法规作为依据，针对学校的重大、根本事项制定的规范性文件［1］。也就是说，大学章程相当于是高校的“宪法”，是高校最根本的规范性文件，是高校其他规章制度的基础和依据。

我国《教育法》第28条规定的学校及其他教育机构行使的首项权利即是：“按照章程自主管理”。大学章程涉及了学校内部治理结构以及学校与政府、学校与社会的关系，其中主要是回答了学校内部治理结构等现代大学制度的核心问题，为学校依法自主办学提供了可行的自治规范［2］。简而言之，大学章程是完善中国特色现代大学制度的重要保障，也是推进政校分开、管办分离，探索适应中国过去和时代要求，充分激发我国高校办学活力，更好地体现大学自治的有效举措。

二、大学章程建设在现代大学制度中的功能梳理

根据结构功能理论，结构决定功能。因此，大学章程建设对于现代大学制度的构建意义十分重大，它作为现代大学制度的基本框架，决定了一所大学的主要功能和治理途径。基于以上认识，本文认为，大学章程建设在现代大学制度中的功能主要有三个方面。

（一）章程建设能更好地落实和完善大学治理结构

完善中国特色现代大学制度就是要从我国的现实国情出发，按照现代大学制度的方向和要求去具体实践。多年来，我国形成的党委领导下的校长负责制经过多年的实践，已经积累了丰富的经验，取得了卓有成效的功绩，完善中国特色现代大学制度就是要继续坚持和完善党委领导下的校长负责制。“党委领导”和“校长负责”所蕴含的权责关系是：如何在保证党委对学校各项工作实行统一领导的同时，也保证好校长所管理的学校行政系统能有效的行使职权和履行职责。然而，我国现行的《教育法》和《高等教育法》只是对大学章程进行了宏观描述，作为我国大学基本法的《高等教育法》，其第三十五条和第四十一条规定，“国家兴办高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”、“党委统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权”，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。从运作机制上来看，完善中国特色现代大学制度的关键就在于要深入贯彻党的民主集中制，实现集体领导，民主决策，科学发展。其中并没有就如何划归学校党委、行政的职责界限及管理方式进行具体规定，我国目前高校普遍存在党委、行政系统权责交叠、界域模糊等问题，不仅不利于高校人力资源合理配置，也不利于促进高等教育改革与发展。

大学章程可以作为我国《教育法》和《高等教育法》的有益补充和适度解释，进一步明晰和细化《教育法》和《高等教育法》所赋予公办高校的权力。在这个意义上，我们可以认为：在制度层面上，大学章程能协调理顺学校党委和行政的关系、明确和清晰党委与校长的不同权责范围，党委主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免，体现出党要管党、党管人才、党管干部和党委管大事的思想；校长作为学校行政的主要负责人，行使职权、履行职责，实现校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的机制。党委和行政相互协调、统一行使权力。在具体操作层面上，实现党委对校长的组织领导，校长对党委会决议的落实执行，从而更好地坚持和完善党委领导下的校长负责制。

在我国高校里，除了党委会、行政部门和二级院系外，还存在诸如校务委员会、学术委员会、学位委员会、职务评审委员会、教职工代表大会、学生会等众多组织形式和权力主体，它们不仅体系繁复，地位和职权的界定也错综复杂，长久以来，这些组织形式的管理一直是困扰我国高校发展的老大难问题。如何在现行体制下规范和明晰这些组织的结构、有效发挥它们的积极作用，是完善中国特色现代大学制度的重要环节。尽管在当前，我国众多高校中，存在办学实力和办学层次的差异，但通过大学章程建设，厘清这些组织形式和权力主体的地位和职权对于提高任何一所高校的管理水平和执行力，从而更好的发挥学校教职工、学生在完善中国特色现代大学制度中的作用都是显而易见的。

（二）大学章程建设能更好地体现高校科学发展中的民主管理

民主管理是现代大学制度的题中之应有，很难设想一所高水平的大学内部管理不是民主的。章程关于组织机构及其权责配置和师生员工权利的规定，集中体现了学校的民主管理思想［2］。如何实现高校的民主管理的最好体现就是：高校要坚持学校发展为了学校全体成员，学校发展依靠学校全体教职工和学生，学校发展成果由全体共同享有，不断实现好、维护好、发展好高校全体教职工和学生的根本利益，而保障高校民主管理的最有效途径就是通过大学章程建设来实现。

积极推动高校实行依法治校不仅仅是建设社会主义法治国家和构建和谐社会、和谐校园的现实需要，也是高校管理走上民主化、制度化、文明化的充分体现。通过大学章程建设，以实现学校各项工作的法制化、规划化，保证冠达师生员工参与管理学校事务，把各项学校工作纳入法治轨道，从而更好的使广大师生员工的民主权利在高校中得到享受和保障，树立起学校法规和学校规章制度的权威，最有效的办法就是通过大学章程去实现。

中国特色现代大学制度的重要内容之一，就是要探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。教学与科研水平的高低是支撑大学发展的核心力量，教授群体是肩负这一重要任务的中坚力量。如何发挥好教授群体在高校中的积极作用，也就成了大学发展后劲足不足的关键。通过章程建设，使大学教授在学校事务中享有充分发言权，享受充分的学术事务管理权、学术事务决策权，特别是在学科发展建设的一系列重大问题上，保障教授的知情权和话语权，让教授积极参与学校决策。

在我国高校中，教代会制度自20世纪80年代试行到全面推动以来，经历20多年的实践检验，教代会制度不仅是学校党组织坚持党的群众路线，实现民主管理、民主监督的有效形式，也是保障教职工行使民主权力，参与学校管理，充分发挥教职工积极性、创造性，提高学校科学发展水平的有效保障。大学章程建设恰恰能从学校制度层面确定、保障教代会的民主权利，从而落实高校的民主管理。

高校的工会、共青团组织、学生会及校友会也都是高校的重要群团组织，如何引领好、动员好、组织好教职工、青年学生及知名校友在学校科学发展中的作用，大学章程可从制度层面规范和引导学校群团组织为学校科学发展积极献言献策，从而在高校中营造出积极的民主氛围，更好的实施民主管理。

（三）大学章程能更好地彰显和发挥高校办学特色

高校如何在竞争日益激烈的环境下求得长远发展的关键着力点就是要放在特色发展上，坚持把特色发展作为学校的立校之本，坚持以特色求发展，增强学校特色发展能力、提升学校特色发展水平、优化学校特色发展环境。通过大学章程建设确立学校走特色发展之路是实现大学科学发展的决定因素。大学章程建设不仅能宏观地、系统地体现学校办学理念和办学思路，也能微观地、隐性地表达高校大学文化和大学精神。

任何一所大学的办学理念都是经过长期实践摸索，历史性地熔炼、沉淀、发展而成的，同时也是一所大学内在价值不断反省、批判、提升的过程。大学章程作为大学制度的最直接载体，是大学办学理念和办学思路的最直接体现，一方面它能以最鲜明的序言表达一所大学所追求的办学目标和办学价值；同样，它也以最简明的规章和条款表明一所大学丰富的办学特点和人才质量观。

大学精神是大学发展中积淀的创造性的精髓和灵魂，它不仅制约一所大学教学、科研、管理和服务的水平，更直接影响一所大学的办学质量和未来发展。通常情况下，一所富含创造力和发展潜力的大学所具有的大学精神和大学文化一定是极其丰富的，也必定是极具特色的。

大学的办学特色不仅体现在一所高校的各个层面上，其多元化特征也为办学者和管理者设计与办学特点提供了广阔的思路与途径，但同时也提出了挑战，即怎样才能尽快地正确把握办学特色的精神内涵和本质，并在办学实践中凸显学校的鲜明特色。大学章程的建设过程，本身也是一所大学把握和理解自身大学精神和大学文化的过程。

三、现代大学制度下大学章程建设需要注意的问题

构建现代大学制度，是我国当前高等教育的一项重大课题。无疑，章程建设是其中最为重要组成部分，在章程建设的过程中，下面几个问题尤其值得注意：

（一）正确把握现代大学制度下章程建设的方向

把握现代大学制度下大学章程建设的关键在于正确把握以下三种关系：首先，要正确把握继承大学传统与改革创新的关系，大学章程建设所需把握的第一要义。大学办学理念和办学目标，总是随着国家人才战略变化、经济社会发展和人才需求情况而不断调整和适应的，大学章程建设既要秉承大学原先所坚持的优秀传统，又要适应历史发展的阶段性，对不符合和不适应历史发展需要的内容进行修改和替换，让大学章程与时俱进。其次，要把握大学章程建设的过程必定是不断丰富和完善的，从某种意义上说，任何一项制度都是不完善的，需要在实践中去不断修正，大学章程的建设同样如此，它需要在一定阶段和一定时期对大学章程的内容进行重新审议和修改，做到既能确保全校师生能及时分享到学校发展成果，也要能保证学校将来发展的可持续性。再次，大学章程建设充分吸收其他高校发展的先进经验，集百家之所长，铸自身之特色。在坚持诸如科学精神、批判精神、自由精神和独立精神的同时，铸就出能符合自身特质的大学精神。

（二）准确把握现代大学制度下章程建设的尺度

从某种程度上来说，大学章程建设可视为是我国《教育法》和《高等教育法》的“下行法”，大学章程作为我国高等教育法规下的一种制度创新，有其合理性和普适性，即法律明确规定的事项必定不能与之相冲突，只能在可行性允许的情况下作必要的细化，但从另一方面说，大学章程也面临这样一种挑战：即对法律未作规定的事项，要做到既符合学校发展的实际需要，也要符合学校未来发展趋势，也就是在不违背法律精神和原则的前提下做出大胆探索。鉴于上述两方面的考虑，大学章程建设需要准确的把握一个尺度，在遵循和坚持我国现行法律制度所规约的准则下，尽可能的充分发挥大学章程的自由向度，从而更好地利于高校发展。

（三）理性把握现代大学制度下章程建设的本质

大学章程作为大学的“基本法”，既是一所大学办学理念、办学目标的最好体现，也是一所大学办学特色和内在精神的最好显现。然而，再健全的制度或是规章制度，也只有通过实践得到落实了，才能收到其应有的效果。作为大学主体的“学术、学者、学生”只有在价值层面达到了对大学章程的理性后，才能在行动中真正贯彻大学章程所体现的精神本质，现代大学制度下的章程建设的本质就是贯彻“以人为本”的价值理念，只有在“以人为本”的理念指导下，才能真正做到“育人为本”，从而使章程建设得到根本落实。

[1]湛中乐,徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展,2010(3).

[2]张文显,周其凤.大学章程:现代大学制度的载体[J].中国高等教育,2006(20).

G647

A

1673-1999（2011）10-0150-03

刘上海（1965-），男，湖北天门人，重庆科技学院(重庆 401331)合作与发展部部长，副教授，研究方向为高校发展战略研究。

2011-03-14