中国共产党领导人大立法的路径分析

赵 磊

中国共产党领导人大立法的路径分析

赵 磊

中国共产党领导人大立法是通过在人大常委会中的党组来实现的，党组是中国共产党和我国立法机关的纽带和桥梁。此外，党还可以通过制定方针和政策引领人大的立法活动,通过主导立法过程领导人大立法，通过在立法机关中的党员代表影响立法过程。

中国共产党；人大；立法；党组；路径

党的领导是实现依法治国的根本保证，立法工作是依法治国的基础工作。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，深入研究中国共产党领导人大立法的具体路径，有利于改善党的领导方式和执政方式，有利于我国社会主义法治建设的又好又快发展。

一、党组：中国共产党领导人大立法的有效组织形式

与西方国家政党通过议会中成立的议会党团影响立法不同，我国执政党领导立法机关、影响立法过程的特点相当鲜明。中国共产党领导人大立法是通过在人大常委会中的党组来实现的，党组是中国共产党和立法机关的纽带和桥梁。党的十六届四中全会明确指出：“发挥党委对人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。”［1］那么，党组的具体职能有哪些呢？比如说，在人大开会期间，各代表团党组的主要活动及职责主要是：“敦促代表们准时到会；组织中共党员代表积极参加会议的各项活动；说服党员代表支持执政党的建议和决策；必要时召开本代表团内部会议，解释工作报告或相关立法提案的主要观点，讨论重大问题并形成较为统一的意见。”［2］由此可知，人大党组有利于本代表团形成一个相对紧密的组织，也有助于党员代表和非党员代表的信息交流和沟通，同时也有利于党的路线、方针、政策在人大的贯彻落实，从而加强中国共产党的领导地位。

除了支持党组充分行使职权之外，中国共产党如何确保能够有效“发挥这些组织中党组的领导核心作用”呢？这就要具体分析中国共产党党组和人大的具体作用路径。

其一，根据现行党章规定，在中央和地方国家机关，人民团体，经济组织，文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，由该机关中负责工作的党员组成。批准该党组成立的党委指定党组成员，和党组所在组织没有隶属关系。在很大程度上，党委就是通过党组来实现对该组织的领导的。具体到人大，也是如此。党委和党组的这种领导关系，从根本上是靠党纪来维持的，根据现行党章规定，党员个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央，中国共产党的严格纪律保证了党委对党组的有效领导，因为从组织关系上，党组成员由党委指定，并不由党员代表大会选举产生，人大党组显然也要无条件地接受同级党委的领导。因此，党委的意志通过人大党组，就可以很顺利地输送到人大内部，再通过党组的工作使党的意志在人大合法地上升为国家意志。

其二，人大常委会党组和人大常委会又是什么关系呢？人大常委会党组自觉接受党中央的领导，这是毫无疑问的，但是人大常委会党组和人大常委会并没有领导与被领导的关系，因而不能直接对人大常委会发号施令。党组无法行使人大常委会委员长会议的权力，人大常委会党组只能根据党中央的指示，向人大常委会提出意见和建议，争取得到人大常委会的认可和支持，再通过人大常委会的正式程序再把这种“意见和建议”上升为国家正式法律。

从理论上讲，人大常委会党组绝没有权力直接命令人大常委会，即使是根据党中央的指示也是如此，但是，自从人大常委会党组成立至今，“全国人大或常委会从未否决一项已经得到中共中央原则同意的法律草案，也没有通过一部未事先得到中央中央批准的法律草案。”［3］由此可见，人大常委会党组的工作是卓有成效的，那么人大常委会党组是靠什么确保这些“意见和建议”获得通过的呢？人大常委会党组的影响力从何而来呢？这主要是通过党的高层核心人员兼任人大常委会领导人来实现的。例如，历届全国人大常委会委员长均由中国共产党中央常委担任。正是通过这种组织安排，确保全国人大常委会的立法宗旨和中共中央的决策保持一致。

综上可知，如果从决策的意义上讲，中国共产党的地位高于人大常委会党组，党组要自觉接受党的领导，这是由中国共产党的组织特性所决定的。但是，如果从法律意义上讲，则是立法机关的法律高于中国共产党的政策方针。任何组织包括中国共产党，都要在宪法法律的范围内活动。因此，人大可以监督中国共产党，这是由人民民主专政的国家性质决定的。中国共产党正是通过党组这一组织形式实现了对人大立法的领导，党组是中国共产党和人大的纽带和桥梁。

二、中国共产党领导人大立法的具体路径选择

（一）党制定方针和政策引领人大的立法活动

政党政治是现代国家政治生活的基本特征，政党成为政治舞台上的主角，政党活动已经深深介入到政治生活的方方面面，自然包括立法领域。就政党执政的手段来说，主要包括两种，一是依靠政策治国，二是依靠法律治国。政策是政党为了实现一定历史时期的任务和目标而制定的规范和准则，而法律则是由国家制定和认可并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范体系。任何政党都力图通过国家政权机关，贯彻本党的政策，实现本党所代表的阶级阶层的利益，其中最重要的方式和手段就是把本党的政策通过公共权力的合法程序上升为国家意志，即法律，至少能够影响法律的制定，以便使法律在最大程度上与本党的政策相适应。这种把党的政策上升为法律的现象是普遍的，并非一国或一党所独有，在西方发达国家，政党（包括执政党和在野党）都力图通过本党在立法机关中议会党团提出议案，影响立法机关的立法活动，以实现本党的政策目标。这种情况在我国也不例外。

中国共产党一贯重视政策在国家治理中的作用，从中国共产党成立到获得执政地位的历程来看，党主要是制定合理的政策来实现领导的。中国共产党事业的兴衰成败之关键首先取决于党的政策。在革命战争年代，党通过制定和推行各种正确、有效的政策，使中国共产党由一个不被承认的在野党发展成为长期执政的执政党。另外，我国改革开放的巨大成功，也是和中共中央改革开放的政策和发展社会主义市场经济的政策密切相联系的。但是由于过于突出政策的一元化作用，长期忽视法制建设，也对我国社会主义事业造成过巨大的损害。

在处理政策和法律的关系时，中国共产党应根据社会发展的需要制定政策，利用中国共产党的领导和执政地位发挥影响力，在立法机关把政策上升为国家法律。自改革开放以来，中国共产党非常强调依法治国和依法执政，从这一角度来讲，也要求执政党的政策要求与人大立法相结合。

“政策作为统治阶级政治纲领的体现，通常决定着法律草案的提出、拟定、通过等一系列环节。不少学者将政策比作法的灵魂。”［4］进入新世纪以来，党的政策依然是立法的主要依据。以十届全国人大常委会为例，“十届全国人大常委会在立法工作中始终坚持党的领导……坚持贯彻党中央的重大决策，依照法定程序，使党的主张成为国家意志。全国人大及其常委会依据宪法行使国家立法权，通过立法，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实，为国家的政治大局，战略大局服务。 ”［5］

（二）党通过主导立法过程领导人大立法

为了加强党对人大立法工作的领导，中共中央在1991年下达了 《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，第一次正式规范了中国共产党介入立法过程的范围和程序。根据这一规定和现行立法实践，中国共产党主要通过以下几种途径主导立法过程。

首先，中国共产党直接向立法机关提出立法、修法建议，引领立法工作的方向。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，为了充分发挥这种领导核心的作用，为了改善党的领导，科学执政，中国共产党必须尽可能广泛地了解、收集社情民意，然后就某一重大问题所涉及的权利、义务、利益关系达成共识之后，即可以以提案形式按照法定程序提交到立法机关。党的提案在立法机关获得通过之后，党的主张和建议就变成了法律内容，从而具体实现了党对立法机关的领导。八二宪法的诞生是中国共产党领导立法的典范。

其次，党通过审批立法规划指导立法。自七届全国人大之后，形成了一种惯例，即每一届全国人大都要制定立法规划。立法规划一般设定了本届人大的立法任务和立法重点，对人大开展立法工作具有重要意义。但是，人大并没有独立实施立法规划的权力，只有在经过党中央的批准之后，人大制定的立法规划才具有正式效力。以十届全国人大为例，“十届全国人大常委会高度重视立法工作，在成立之初就提出了‘争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系’的立法工作目标和提高立法质量的立法重点……制定十届全国人大常委会立法规划，并报党中央批准，成为十届全国人大及其常委会和委员长会议开展立法工作的指南。”［6］同样，地方人大机关的立法规划也是需要经过党委批准的。

最后，中国共产党对一些政治性法律要进行事先批准和审查，以保证人大制定的法律不违背中国共产党的意志。根据《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，主要通过四种方式：一是宪法的修改。某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议之前，都须经过党中央政治局与中央全会的审议，其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中党的领导小组报送党中央审定。二是政治方面的法律在起草前，应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批。三是政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批。四是中央对法律起草工作实行统一领导，凡有全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大常委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审批的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。

（三）通过在立法机关中的党员代表影响立法过程。

首先，在立法机关中，党员居于多数，能够保证党的方针和政策顺利通过，体现党的意志。与西方国家主要通过本党议员在立法机关中拥有多数席位控制议会或者国会一样，中国共产党作为执政党其党员在立法机关中居于绝对优势的地位。有人统计，在我国各级人大代表中，中共党员所占的比例一般都在70%左右，这对于保证党的执政地位，加强党的执政能力，有效地领导人大立法是必要的。

其次，党的高层干部兼任人大领导职务，更方便中国共产党领导人大立法。近年来，地方党委书记兼任人大主任的现象越来越普遍。从现在的情况来看，省委书记兼任人大主任是一种非常普遍的现象。我们暂且不去评价这种现象合理与否，仅仅就这种制度安排而言，是有利于加强党的领导地位的，也有利于迅速实现党的决策和人大法定程序的结合。

三、结语

我国是先有中国共产党，后在党的领导下建立国家政权，而在资本主义国家，一般是先有政权机构，然后在这种政权机构内部孕育出政党。我国党政关系的特殊产生方式决定了政党主导型的党政关系模式，即执政党领导立法机关的立法活动。中国共产党与人大的关系是领导与被领导的关系。就执政党领导人大立法的方式而言，也极具中国特色，党主要是通过外部的活动来实现对立法机关的领导，党的地位在立法机关之上，党可以通过设在立法机关中的党组以及巧妙的人事安排，对立法机关发布指示，规定立法机关的活动方式。党组是党与立法机关的桥梁和纽带。

在我国特殊的政治环境中，中国共产党已经不仅仅是一般的政治组织，在一定程度上相当于拥有公共权力的国家机关。从党与立法机关的关系来看，党甚至超出了一般的国家机关。这是我国的特色。这种独特的党政关系模式，固然有其积极的一面，比如，和西方国家相比，我国不存在西方政党间的掣肘和倾轧，只要保证执政党的政策正确，立法效率就会大大高于西方国家。但是，这种特殊的党政关系模式也有不利的一面，我国的立法过程受执政党的影响过大。当然，党与立法机关的紧密结合，党对立法过程的介入有其历史原因和现实的合理性，但是关键性的问题还是无法回避的，即如何使党的领导富有成效，如何解决立法的效率和质量问题。总之，如何构建和谐的党政关系，如何完善党领导人大立法的方式，将是我国政治体制改革的一个重要任务之一。

[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京：人民出版社，2004：18.

[2]刘文乔.京华盛会记事[M].广州：广东人民出版社，1996：13-15.

[3]王春英.当代中国政府[M].郑州：河南人民出版社，2004：262.

[4]侯宗源.社会主义市场经济与中国法理学[M].郑州：河南人民出版社，1998：387.

[5]全国人大常委会法制工作委员会.十届全国人大及其常委会一年来立法工作简述[N].人民日报，2006-03-09.

[6]邹声文，等.谱写社会主义民主法制建设新篇章[N].人民日报，2006-08-27.

D262

A

1673-1999（2011）06-0012-03

赵磊，山东济南人，山东大学（山东济南250100）政治学与公共管理学院2008级硕士研究生，研究方向为党的建设，政党政治。

2011-01-08