历史街区旅游开发和管理模式研究——基于利益相关者理论的角度

倪晓波

（无锡商业职业技术学院 旅游管理学院，江苏 无锡 214153）

随着历史遗产文化旅游的兴起，城市各地对于历史街区的保护与开发如火如荼进行着，虽然也取得了一些成绩，但也出现了规划短视、设计落后，项目“房地产化”、“超商业化”、历史街区“空心化”等问题。这些问题的根源在于涉及历史街区旅游开发的利益相关者各自为阵，各方利益得不到协调和发展。本文以此为切入点，引入“利益相关者”理论，研究其在历史街区旅游开发与管理模式构建方面的应用问题。

一、历史街区利益相关者构成和作用分析

历史街区旅游开发的利益相关者是指在旅游发展中与历史街区有利益关系的行为主体。其中，地方政府（包括当地政府派出的街区管理机构）、开发商（包括经营商）、旅游者和当地社区居民在历史街区的规划、开发和管理中拥有直接的经济、法律和道德利益，是核心层利益相关者。他们对利益的追求能够对历史街区的发展产生一定的影响，具有较大的权力，或者历史街区的发展决策会对他们本身产生一定的影响，使其有兴趣对历史街区的发展决策发表意见，即具有较大的利益。新的旅游开发和管理模式的构建要充分发挥核心层利益相关者的作用，方能形成合力。

1.地方政府

历史街区所在地人民政府通常被视为历史街区所有者的实质性代表，其对街区的控制力度和管理导向对历史街区的发展起着重大影响，通常是历史街区旅游开发的主导力量。地方政府运用政治、经济和法律手段对旅游开发商的开发活动进行监督和控制，保证其开发方向的正确性，保证其走可持续发展道路；调节旅游开发过程中不同所有者、经营者、管理者、劳动者相互间的矛盾和冲突，保证旅游开发顺利进行；维护正常的交易秩序，站在公正的立场上，为行业和公众提供信息和服务；并为旅游开发的顺利进行提供某些必要的设施，同时在投资政策和发展空间上给予支持。

2.旅游开发商（包括经营者）

旅游开发商（包括经营者）是实现历史街区资源向旅游产品转化的主要力量，是旅游开发活动的具体操作者和执行者，其资金实力、产品开发与经营管理能力以及市场开拓力的高低是决定历史街区旅游开发成败的重要因素。他们参与历史街区的旅游投入和经营，同时也吸纳社区居民中能为本企业所用的人员进入企业，相应地为当地提供就业机会。

3.旅游者

旅游者是历史街区旅游产品的需求方和购买者。历史街区旅游开发的经营经济效益能否实现，根本上取决于旅游者的满意度和消费的规模、结构和水平。旅游者对历史街区的发展造成的影响既包括经济的也包括社会、环境方面的。他们在旅游消费中为当地带来丰厚的旅游收入和经济增长，在与当地居民交往中了解当地的文化也影响着当地居民的意识形态，同时也参与历史遗产的保护，如宣传和捐资等。另一方面他们不规范的行为，如乱扔垃圾、乱涂乱画等，对历史街区产生负面的社会和环境影响。

4.社区居民

在历史街区的旅游开发和发展中，当地社区居民既是街区的依附者，又是经营利益的分享者和共有者，还是街区经营的参与者和服务者，因此也是主要的利益相关者。他们生活和工作在历史街区内，为旅游者提供当地资源，直接受到旅游开发的影响。在一定程度上，旅游开发是对历史街区内人文资源的挖掘和展现，居民日常生活的自然环境、文化环境以及其日常生活方式等本身就是这些资源的一部分，旅游开发直接关系到社区居民生存环境的变化。在旅游开发给社区居民带来好处的同时，社区居民也是旅游开发产生的各种负面影响的最终承担者，居民对旅游开发的认可度和合作度将直接影响到开发的成败，起着十分关键的作用。

二、历史街区旅游开发中核心层利益相关者的关系及矛盾

在历史街区旅游开发过程中，核心层的利益相关者尽管各自的地位、作用和利益诉求都不一样，但他们是一个相互影响、相互制约、密不可分的整体，是关系密切的利益群体。

历史街区旅游开发中核心层各利益相关者之间的联系有协同合作的一面，也有矛盾重生的一面。它包括地方政府与开发商、经营商经济发展的矛盾，根据调查，很多旅游经营者对政府的管理不力、执法不严感到不满；政府在旅游开发政策措施方面与居民需求的矛盾（如为了开发和管理方便而采取的简单限制措施导致居民生活不便）引起居民对政府政策的抵制。旅游开发商、经营商与当地居民的矛盾主要是企业在用工方面与当地居民要求的矛盾，而在经营过程中与旅游者之间的矛盾，是普遍的经营者与消费者之间的矛盾。旅游者与当地居民也存在矛盾，在对平遥古城国内外旅游者调查中显示，居民的服务和态度是最令旅游者最不满意的选项，而居民对旅游者到来的拥挤也有抱怨。这些矛盾客观存在，也影响了历史街区的旅游开发和发展，因此，只有解决这些矛盾，才能使历史街区旅游得到可持续发展。

解决这些有着错综复杂关系的核心层利益相关者之间的种种矛盾，建立一种特定的适合历史街区旅游开发与管理的模式至关重要。

三、基于利益相关者的历史街区旅游开发和管理模式构建

旅游开发和管理模式是随着社会经济的发展、旅游市场需求的变化而不断发展演变的。不同的旅游开发模式其关注的利益群体是不同的：如外来投资型或是大众旅游开发模式主要关注开发商的利益，目标是追求经济利益的最大化；社区自主型旅游开发模式主要关注社区的利益，目标是实现社区的可持续发展；体验旅游开发模式主要关注游客的旅游体验，目标是为游客创造满意的体验。显然，上述单一的开发模式都有其不足之处，而开发之后传统的管理模式也使矛盾重生，很难实现各利益群体的利益协调。在旅游开发和管理这一经济活动过程中，不同的利益相关者之间的利益分配是实现历史街区旅游开发可持续发展的本质问题。

1.构建政府推进——社区渐进参与的渐进式旅游开发模式

街区的旅游开发不是一蹴而就的，牵涉的层面又复杂，要实现街区可持续发展，应该按照街区开发的不同阶段，采用政府推进——社区渐进参与的渐进式开发模式。

（1）在历史街区旅游开发的起步阶段，以政府主导为主

政府明确旅游开发目标，按照目标把好“规划关”、“招商关”、“宣传关”，在规划中广泛听取居民意见，对居民进行旅游宣传，让居民了解街区社会、文化发展的未来状态，以此为社区参与打下基础。这一阶段，由于居民对历史街区旅游业的认识有限，参与意识也不强，因此必须以政府为主导，由政府负责推进各项工作的进行。在开发内容上，则要以街区核心区为重点，打造具有代表性、高质量的旅游开发项目，着重历史街区的保护、修缮和精化资源的开发，做好基础设施的改造和旅游产品的设计，注重品牌的打造与旅游市场的培育。

（2）在历史街区旅游开发的加速发展阶段，政府推进扩大社区参与

在发展阶段，历史街区的旅游已经初具规模，旅游者人数不断增加，居民认识并确信能从旅游业中获得利益，其参与旅游经济活动的主观愿望日渐增强。社区参与规模应从原来的沿街部分居民扩大到其他大多数居民，参与渠道和形式也由原来的参与经营旅游餐饮、土特产等特色商店扩展到参与街区旅游接待的组织经营、街区特色交通的提供、街区的管理和维护等。这时，政府作用更多体现在引导和监管上，组织居民参与讨论重大旅游项目的立项；共同创造条件招商引资，解决资金问题；拓宽社区参与旅游发展的途径，并且创造公平合理的利益分配机制。在开发内容上，则要在前期开发取得一定成效的基础上，对核心区以外的区域进行连带开发，不断推出特色旅游产品，把当地居民的社会文化生活习俗融入到旅游产品中，比如让旅游者参与民间习俗活动或民俗用品的制作、开放民居让旅游者体验当地日常生活等。此外，也要全面完善历史街区旅游的硬件和软件系统，提高服务质量，树立良好旅游形象。

（3）在历史街区旅游开发的成熟阶段，以社区自我管理为主，政府进行宏观控制

当历史街区发展成为一个成熟的旅游目的地时，社区居民对于旅游业有了深刻而清晰的认识，社区参与旅游开发已积累了相当的经验，初步形成良好的民主管理和参与机制，社区已具备自我管理的能力，政府只需进行宏观上的引导。社区全民地、自觉地参与到旅游发展的方方面面，同时也自觉地保护环境、维护社会文化，实现历史街区旅游的可持续发展。在开发内容上，更注重于对旅游资源的深度开发和管理体制的进一步完善，增强历史街区的核心竞争力和延长其生命力。

政府推进——社区渐进参与的渐进式旅游开发模式，发挥了政府的主导作用，在政府作用下规范了开发商的开发行为；强调了社区参与的主体地位，保障了社区居民的利益；也避免了大规模一次性开发带来的经济和社会问题。因此，这种模式有利于历史街区的保护性开发，有利于化解和减少各利益群体的矛盾，也有利于实现历史街区旅游的可持续发展。

2.构建利益主体协同管理的历史街区旅游管理模式

基于利益相关者理论和可持续发展理论，笔者试图从旅游管理主体、旅游管理过程、旅游管理目标三个方面来构架利益主体协同管理的旅游管理新模式。

（1）旅游管理主体

根据利益相关者参与理论，旅游管理主体除了政府外，还需要企业、市场（旅游者）、社区等利益相关者的共同参与。在现有的旅游管理模式中，政府是主要的旅游管理主体，而在利益主体协同管理模式中的旅游管理主体涉及政府、企业、市场、社区等多方利益相关者，各利益相关者之间关系是互动式的、多向交流式的、友好的、平等的。

（2）旅游管理过程

一般历史街区旅游管理模式的管理过程往往注重短期效果和表面文章，不能冷静地分析产生问题的真正原因，对于历史街区旅游发展中的各种利益冲突只是采取一些能够短时间抑制或暂时消除问题的手段和方法，一旦采取的措施和方法取消后，问题仍旧会发生，有时甚至比不采取措施之前更严重。利益主体协同管理模式的管理过程则会强调源头预防的思路，彻底弄清问题产生的原因，针对问题的原因采取措施，强调治本性对策，从而达到防止问题再次发生的效果。

（3）旅游管理目标

一般旅游管理模式的管理目标主要是追求高的经济指标、高的增长率、表面的繁荣、暂时的形象或政绩工程。旅游管理目标与此不同，即更多的是从经济角度、个体利益得失角度分析和解决旅游产业发展中的问题，利益主体协同管理模式的管理目标追求的是经济、社会、环境的和谐发展，它追求的是长期利益，是系统的、全面的、可持续的，最终目标是历史街区保护、地方经济繁荣、社区居民发展的共同实现，是经济、社会和环境的和谐统一。

四、结语

利益主体协同管理模式是在历史遗产保护和地方经济发展的双重压力下实施的一种新的模式，是一种在遗产事业发展和经济发展中寻求共赢的模式。它的主要优势是强化了历史街区的协同管理和集中保护，同时又实现了其市场价值，促进了历史街区的社会效益、经济效益和环境效益的统一。

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