发展与完善警务督察制度的本土资源——以古代中国御史监察制度为借鉴＊

段林萍

（中国人民公安大学，北京 100038）

警务督察制度是国家在公安机关内部设立的由督察机构对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况进行监督检查的专门监督制度，是我国公安机关监督体系的一个不可或缺的部分，是在发展和完善公安监督体系的过程中建立的一项新型的、针对公安机关特殊性质和任务要求的内部监督制度。中国古代御史监察制度作为传统中国政治制度极为重要的一环，是中国古代历代王朝为监察政府官员，维护统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的监督制度，对于控制历代王朝的行政权力的专横、腐败和政权安全，制约包括皇帝在内的各级官僚的决策随意性、减少决策失误、提高行政效率，督导行政官员勤于朝政、贯彻上级行政决策，保证政令畅通，有着重要的作用。

一、警务督察制度与御史监察制度属性及职能的一致性

警务督察制度与监察御史制度，均属于政治权力监督制度的一个部分，都是指为保证社会公共权力在所担负职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行的约束、调节，检查、督促。根据监督主体的不同，这种监督可以分为体制内的本体监督和体制外的异体监督两类。本体监督更多的是作为一种系统内部的监督，是上下左右之间及专门监督之间共同形成的监督体系，主要体现为包括同一权力行政系统内的上级对下级的监督、同一行政层级的左右监督，具有内源性、直接性、封闭性的特点。异体监督是指来自于权力行政系统外部的其他主体与监督对象之间构成的监督体系，具有外源性、间接性与公开性的特点，两者相辅相成，并行不悖，共同建构起权力监督的基本框架。

御史监察制度，是传统中国专职监察、以官制官的制度设置。附属于皇帝制度，但可监督所有体制内权力人物，包括监督皇帝行止的言官制度和监察百官的察官制度，其核心职责在保障政权稳定、政府政策的贯彻和职业官员的操守以及基本官场伦理的遵行，是儒家德治思想的忠实执行，亦与法家设官分职、循名责实的依法治官思想息息相关。御史制度是皇帝制度下的与以宰相为中枢的行政权力并立的另一政治中心，本质上仍属于本体监督。其职能在贯彻皇帝意旨、儒家伦理，只是规约皇帝、百官按照既定的权力法则履行政治权力，一旦违背仍只能在现行法规内检查、督促、督察，而不能另行创制，颠覆性的打破现存基本政治制度，因此，属于管理性监督。

警务督察制度亦是如此，既是现行公安管理制度的一种表现，设在机关内部、部门专设，专职履行职责、行使职权和遵守纪律的检查、督促，确保公安权力能够正常、高效的运作，提高行政效能。

二、中国古代御史监察制度的特点

古代中国御史监察制度，正式定制于秦始皇，大致经历了秦汉创制、隋唐宋成熟、明清完备三个主要发展阶段，一直贯穿于皇帝制度的始终。至1912年孙中山建立民国政府，引入美国三权分立制度，仍以御史制度为古代中国优秀部分，认为“不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借”，是“自由与政府中间一种最良善的调和方法”，①《孙中山选集》（下卷），人民出版社1956年版，第581页。袭设监察院，使之延续，在现在的台湾政治体制中仍有存在。源远流长的中国古代御史监察制度内容丰富，特点突出，其中不乏可资借鉴之处。

（一）权威性的监察权力设置

在专制中国，除皇帝独裁控制天下权力外，对皇权威胁最大的是以宰相为首的行政权力。为确保监察官员对行政官员的有效监督，历代王朝都普遍重视监察权力权威性的构建。

一方面，为使监察官员能震慑百官，具备权力权威，统治者都赋予监察机构、监察官员以崇高的政治地位。皇帝予监察官员以尊隆的政治待遇，视以恩宠，表明监察官员为天子亲信耳目，是皇帝的近臣，对于宰相等行政官员无疑以极大的心理压力和权力限制。自秦汉起，御史大夫“位上卿，银印青绶”，兼副丞相，与丞相、太尉并列三公，直至明清最高监察官员都御史权位同与六部尚书，中央监察机构都察院与六部地位相当，被称为“部院并重”。

另一方面，历代王朝都有意识地强调监察组织及其行为的独立性。监察机构组织系统独立，自上而下垂直管理。自御史职位开始确立的秦王朝，御史职权等同副宰相，专署办公，直接听命于皇帝，直接上书，不允许行政系统官员插手，甚至不允许上级监察官员的掣肘，御史弹劾、谏官言事常可以不经过本部门长官而直接上奏皇帝。此后历代从中央到地方的各级监察机关都有专门机构和职官，均直属中央，独立建署，实行自上而下的层层监察。中央的监察官员由中央任命，有事直接向皇帝奏报，地方的监察官员由皇帝指派或者由中央监察首长任命。监察御史在职权行使上突出体现作为皇权代表的特性，属于皇帝的耳目风纪之司。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。

（二）严格的监察官员选任制度

监察人员的素质、能力如何，能否充分发挥工作主动性和积极性，直接关系到监察工作的成效。因此，历代统治者都非常重视监察官员的选拔，严格的监察官员选任制度是中国古代御史监察制度的突出特点之一。

一方面，监察御史责任重大，乃“治官之官”，是皇帝的耳目、亲信，其能否洁身自好、操履笃实，事关监察权威能否树立、官场风气走向，故历朝极为重视监察官员的遴选。在选任方式上，历代御史机构的长官都由皇帝亲自除授，对一般监察御史的除授，皇帝也很关注，不仅亲自过目御史的选授，还多召见一般官员，垂询意见。而地方监察官则实行“台官自选制”，从而使监察官员脱离包括宰相在内的各级行政长官的直接控制，确保其对行政权力的有效监督。

另一方面，对监察御史的任职资格有很高要求。对于监察官所必须的素质、能力与操行，历代规定详备，标准苛刻。具体条件主要包括以下三条：第一，必须具有清正刚直，疾恶如仇的品质，即选用公正无私，不畏权势，敢于直言者。第二，必须具有丰富的为官经验和优异的政绩，特别是地方官工作经验，历代基本规定，监察官从县级地方官中选用。因知县统理一方行政、司法、财政和教育，往往能通晓行政业务，熟悉封建官僚制度的法规，深谙官场利弊，了解民俗风情，并有实际工作的能力。第三，必须具备较高的文化素质、法律知识和素养。此外，为防止监察官依附于权臣，有些朝代对御史人选还作了限制性规定，如魏晋时规定士族子弟不得任御史；宋朝直接废除了唐时宰相对御史的荐举权，并规定，凡经宰相荐举为官者，或宰相的亲戚故旧，均不得为御史，“辅臣所荐官毋以为谏官御史”，“执政亲戚不除谏官”；明代规定，“勿用吏员”，“新进初仕，不许除授御史”，“大臣之族不得任科道”。对监察官选任上的高度重视和严格要求，显然有利于保证监察官员素质与能力上与其所在职位的匹配性，确保其能够很好地胜任纷繁复杂的监察工作。

此外，为加强对监察官员的控制，防止出现监察专横的恶意行为，历代政府对监察官的行为规范均有严格规定。如出巡时，必须遵守出巡纪律：“非奉朝命，不得擅自离职”；“地远职卑受任不赴者，台宪勿复用”；“不受人献贺财物，如违以赃论”；“不得与各路、府、州、县应管公事官吏人等私同宴饮”；“不得安置各部门下私己之人”；“不得以私事役使公吏人等”；“不得在去巡地方求娶妻妾，不得‘宿娼饮会’”；“不得带妻子亲眷闲人并长行马匹同行，如违治罪”等等。

（三）有效的内部激励制度

充分调动监督官员的积极性与主动性，使监督官员勇于监督、敢于监督，是监督权力有效发挥和实现的一个重要方面。中国古代御史监察制度即以独特的以小驭大的制度设计和对监察官员的严格的考核、奖惩制度，建立起有效的内部激励制度。

一方面，为了强化监察官员履行职守、忠诚执法的动机，激励其建立事功、报效朝廷的意志，求得事半功倍的效果，赋予监察官秩卑、位尊、权重、赏厚的特点。监察官员职位低下，秩俸薄濂，如汉御史秩皆六百石；隋唐御史除大夫三品、中丞五品外，侍御史为从六品，监察御史皆八品；宋袭唐制；元升为七品，明代御史和给事中亦仅七品，惟清代提高到五品。但与此同时，又在体制上赋予其重权，可以小驭大，不受自身品秩限制，纠弹包括宰执、王公在内的一切官员，权势显赫，上达天庭，为皇帝之耳目近臣，倍受恩宠，地位尊崇。此外，历代政府对于监察官政绩突出者，均予以官爵、升迁和精神激励，使之“秩卑而赏厚，咸劝功乐进”。如“西汉有御史大夫69人，升任丞相者22人，占御史大夫总额的32%，占丞相总数的47%”。唐御史大夫自“义宁至先天登宰相者12人，以本官参政者13人，故相任者4人”。唐还有“凡侍御史之例，不出现累月则迁登南省”而有“南省百日”之说的事例。①林雅：《中国封建监察制度及其得失评析》，载《法学评论》2004年第4期。御史升迁他官只要三考，一般官员须行四考。监察御史往往升迁为殿中待御史、侍御史、御史中丞和大夫。御史大夫、中丞则多晋升为宰相。

御史秩卑禄薄，使监察官员爱惜身家性命私心少，锐意进取之心既重且切；同时，在体制上赋予其不受自身品秩限制的重权和崇厚的政治待遇，既利于监察官员感激报效，勇于任事，亦迫使朝臣对其忌惮、畏服，强化监督威力。台湾学者陶百川称赞此“乃是一种很巧妙的安排。因为秩卑则食之无味，不致贪恋权位，忧谗畏讥。赏厚则可望其奋发有为，勇于任事”。②陶百川：《比较监察制度》，三民书局1978年版，第124页。

另一方面，历代王朝均对监察官员厉行严格的考核、奖惩制度。历代对监察官都有特别的考核奖惩制度、规定，且特别注重考核标准的定量化和科学性。唐制规定，监察御史的任期一般为25个月，殿中侍御史15个月，侍御史12个月。御史在考核期限内，“皆无败阙，方得转升。”对其职责有详细规定，如“推鞫得情，处断平允，为法官之最”；“访察精审，弹举必当，为纠正之最。”元世祖对监察官的考核面面俱到，颇有特色。世祖每年年终由御史台“考其功效”，考核标准是：凡“使一道镇静，谙知大体，所察得实，民无冤滞为称职；苛细生事，暗于大体，所察不实，民多冤滞为不称职”。而“莅事有成者，任满升职，赃污不称职者，罢黜除名”。按察司官吏违法不公，“加等治罪”。以定量考核，以实绩奖惩监察官的考核原则和方法，可以促进监察官的尽职及其上进性，并减少察与不察一个样的虚监、失监现象的发生。严格的考核奖惩制度，利于确保监察制度设置时的公正、客观、高效、惩治不法、肃清吏治目的的实现，反映了传统中国行政监察活动制度化的水平。

三、发展和完善警务督察制度的借鉴

古代中国御史监察制度的法制化、正规化与权力理性设置，保证了御史监察制度在相当长时间内起到了维护政权稳定、保证权力正常行使、惩治官场腐败、保障权力效率的作用。其制度设计的成功之处和优秀特点，对当前我国警务督察制度的发展和完善具有重要的借鉴意义。

（一）强化警务督察的权威性

历代王朝出于维护皇权的需要，均需借助监察官员力量来形成对百官的监督和威慑，因此，往往予监察御史以天子近臣的尊隆地位，鼓励与保障其监察职权的行使。相比之下，警务督察的权威性并没有得到有效保障。

警务督察机构是向上级公安机关和本级公安机关行政首长负责的公安内部的重要监督部门，负有对公安机关内部各个部门进行检查、督导的重要职责，地位明显不同于公安内部一般职能部门。但在现行体制下，督察机构的地位往往等同于一般职能部门，甚至低于一些核心职能部门。有些地方甚至把督察机构当作“安置性机构”和“养老机构”，各级督察长一般由同级纪委书记或副书记兼任，地位上往往低于其他副职。警务督察人员在政治待遇上与一般民警无异，并无突出的优待，这些都削弱了督察部门的权威性，使其地位和权威与其承担的职责不相称。借鉴古代中国御史监察制度的相应经验，只有各级公安机关领导真正重视警务督察、依赖警务督察并采取相应措施提高警务督察机构及督察人员的政治地位，才能够真正强化警务督察权力行使的权威性。

另一方面，与历代王朝强调监察组织系统独立，实行自上而下垂直管理体制相比，警务督察机构缺乏必要的独立性。从机构设置上来看，相对于公安机关纪检监察等监督职能部门而言，警务督察机构设置在后，各级督察长一般由同级纪委书记或副书记兼任，造成督察机构独立性的先天不足。特别是第二十次全国公安会议后地市以下公安机关试行纪检、监察、督察、审计等部门合署办公体制，本意为整合内部监督力量，强化公安内部监督的整体合力，但在实践中亦不可避免地形成对警务督察机构独立性的削弱。从领导体制上来看，《公安机关督察条例》第2条规定，县级以上公安机关的督察机构对上一级公安督察机构和本级公安机关行政首长负责，实行双重领导体制，但实际上警务督察在机构设置、人员配备、组织人事关系等方面均是以块为主，使警务督察工作的开展往往受制于横向权力体系，其职权行使过程中顾虑大、干扰多，难以真正独立发挥职能作用。因此，应借鉴传统御史监察制度做法，变革现行领导体制，实行省以下督察机构垂直领导体制，确保督察职权行使上的独立性。

（二）完善督察选任制度

警务督察担负着保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的重任。其工作范围涉及公安工作及队伍建设的方方面面，具有点多、面广、量大的突出特点。作为“管警察的警察”，督察人员应是政治、业务素质过硬，经验丰富、能力突出的警队精英，但是，当前警务督察队伍总体素质参差不齐，不能完全适应督察工作要求的问题，极大地制约着警务督察职能作用的进一步提升和拓展。从传统中国御史监察制度的经验来看，督察人员选任上的缺憾是重要制约因素。

首先，与古代中国监察官员的选任制度相比，某些公安机关领导对督察工作的重要性认识不足，相应的对督察人员的配备重视程度不够，没有真正将优秀人才遴选到督察部门。有的地方甚至将年老、体弱、能力差的人员调配到警务督察部门，导致部分督察人员仅能执行简单的查纠任务，无法真正开展督察工作，难以适应警务督察工作日益向纵深发展的要求。督察部门和督察工作整体在当前公安工作中的地位不高，亦导致真正优秀的人才不愿意加入督察队伍。因此，督察人员选任上的关键是解决认识问题，切实将督察工作摆上重要位置，把督察人员的选任摆上重要位置，在人力资源的配置上向督察队伍倾斜。在督察民警的选任上，应充分尊重各级督察长意见，把选人用人的主动权交付督察机构。

另一方面，在督察人员选拔任用上要坚持高标准严要求，不能把任用督察民警与普通的“招警”和选任等同起来。要在人员选拔上充分体现出警务督察部门的特殊性质及对督察人员的特殊要求。在督察人员的配备上应坚持宁缺毋滥，走“向质量要警力，向效率要警力”的道路。《公安机关督察条例》对督察人员的任职资格提出如下要求：（1）坚持原则，忠于职守，清正廉洁，不徇私情，严守纪律；（2）具有大学专科以上学历和法律专业知识、公安业务知识；（3）具有3年以上公安工作经历和一定的组织管理能力；（4）经过专门培训合格。总体来看，与古代中国监察御史的选用条件相比，现行督察人员的任职资格要求并不高，仅属基本要求，应严格按照《公安机关督察条例》规定的基本条件，选用经验丰富、年富力强、进取心强、性格刚直适合监督工作的民警进入督察队伍。

（三）健全内部激励制度

激励是组织通过有效操作的某些方法，满足组织成员的各种需要，激发、引导、保持和控制组织成员的行为，从而使组织成员能自觉自愿地为实现组织目标而付出更大努力的行为过程。古代御史监察制度有着独特的以小驭大的、充分调动和发挥监察官积极性的制度设计和激励机制，是保证监察体制活力的有效因素，现今的警务督察制度于此则多有不足。

督察机构及其督察人员行使职权的主动性、积极性不足，是当前制约警务督察工作的一个瓶颈问题。在现行体制下，对一级公安机关所属单位的经常性督察工作主要由本级公安机关内设的警务督察部门承担，要求督察人员勇于、敢于、乐意于对自己置身于其中受制于其中的组织、对与自己一起共事多年，低头不见抬头见的同事去进行认真督察，去真正挖掘工作中存在的深层次问题，必须有相应有效的激励措施来调动其工作积极性、主动性。与古代中国对监察官员的虽秩卑但位尊、权重、赏厚的激励制度相比，督察部门在职权行使上缺乏独立性、权威性，督察人员在警队中的地位与其他职能部门人员相比不具有优越性，得不到相应重视，缺乏职业自豪感、成就感，在职务升迁上并无特殊政策，所有这些都导致督察人员工作主动性缺乏，督察难有实效。当前，可采取以下措施：首先，行政首长必须重视、重用督察，放权给督察部门，支持其独立行使职权，大力为督察人员撑腰壮胆。对督察发现的问题，要严肃对待、认真处理，将督察意见作为各单位及民警个人绩效考核的重要指标，通过提升督察工作的权威性，营造督察职业荣誉感。其次，着力从基层选用那些经验丰富、业绩突出但又受制于年龄、职数等客观条件影响而晋升无望的民警担任警务督察工作，激励其在督察岗位上建功立业、彰显自身价值。

另一方面，警务督察部门绩效考核机制不完善，考核标准不科学，考评不到位，奖罚难兑现，赏罚不明，干与不干一个样，干多干少一个样，难以促使督察人员尽职尽责、积极上进，切实履行督察职责，亦是当前突出问题。因此，建立、健全科学合理、简便易行、公开公正的绩效考评机制，明确考评目的、考评对象、考评目标、考评内容、考评程序和考评要求，定期对基层督察部门和督察民警工作进行绩效考评，特别重要的是应将绩效考核结果与单位、民警的政治、经济利益挂钩，实行责任倒查，严格兑现奖惩，把表现出色符合条件的督察人员加以及时提拔任用，将督察工作经历及其业绩作为干部选拔任用的优先条件、必要条件，以利真正形成“愿当督察、争当督察、勇于督察”局面。

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