我国电力行业政府监管存在的问题及解决措施＊

吴思珺

（湖北大学职业技术学院，湖北 武汉 430011）

电力行业是垄断行业。电力行业的垄断性决定了政府对其监管的必要性、重要性。改革开放以来，尤其是近十多年，我国电力行业政府监管虽取得了诸如更新监管观念、成立专业化监管机构、制定相关法律法规的成绩，但由于受电力体制改革渐进性和计划经济惯性作用的影响，我国电力行业政府监管存在不少问题。正视这些问题，采取积极的措施解决这些问题是完善电力行业政府监管体制的需要，是促进电力行业进一步发展的需要。

一、我国电力行业政府监管存在的主要问题

（一）监管法规不完善

电力监管是以法律为基础的制度安排，是以法律为准绳的政府行为。电力监管的任何一个环节、任何一个步骤都得有法律依据。法律是电力监管的保障。近十几年来，国家出台了多部与电力监管有关的法律，其中，较重要的有1995年出台的中华人民共和国《电力法》，2003年出台的《电价改革方案》、2003年出台的《电力监管条例》、《电力业务许可管理规定》、《电力市场运营基本规则》、《电力市场监管办法》，2008年出台的《发电企业与电网企业电费结算暂行办法》。这些法律法规为电力监管提供了制度的保障。随着政企分离、厂网分开和竞争机制的引入，这些法律法规已不适应新情况新形势。其中尤以《电力法》和《电力监管条例》最突出。受历史的局限，当初制定《电力法》缺乏有关电力监管机构设置、原则、权力、手段、程序等方面的规定。因为这个原因，国家电力监督管理委员会（简称“电监会”）自成立以来就面临无法可依的窘境。特别是在电监会成立后，《电力法》一直没有得到修改，电监会的监管工作难以有效开展。《电力监管条例》虽对电力监管工作进行了规范，但因是行政机关制定的行政法规，其法律效力远低于国家立法机关制定的法律。《电力监管条例》己不适应形势、任务对电力行业政府监管要求。

（二）监管职能分散

电力监管职能分散是我国电力监管体制的重大弊端。长期以来，尤其是电力部撤消以来，我国电力监管职能分散于多个综合性经济部门。电力产业的投资项目以及发电公司、电网公司的电力销售价格由国家发改委审批；电力技改项目由国家经贸委审批；供电营业许可证由电监会颁发；成本规则的制定和财务监督由财政部门负责；企业经营范围由工商局批准，从而形成电力管理职能分散、多头管理局面。职能分散、多头管理人为地割裂了本应相对完整的监管工作，造成了电价、投资、调度各项工作协调难度大、成本高、效率低的弊端。我国设有电监会这一负电力监管专门职责的机构，但没有设立专门负责制定能源戓电力行业综合政策的部级机构。

目前，国家发改委似乎承担着制定能源戓电力行业综合政策的职能，但它同时还承担电力监管机构的核心职能，如电价监管等，政策制定能力明显受到影响。结果是政策制定和监管职能的边界不清，直接导致电力工业宏观政策制定和行业规划能力严重弱化，导致发改委与电监会监管职能行使的重叠、交叉。

（三）监管机构独立性不强

国外的监管机构大都能独立行使监管职能。独立是有效监管的前提。与国外相比，我国电力监管机构的独立性不强。独立性不强主要表现在监管机构要么是政府职能部门，如发改委、财政部、国资委。要么是直属国务院、直接对国务院负责的专门机构，如电监会。这些机构的经费、人员均来自政府的安排，政府可以通过划拨经费，任免工作人员对其监管工作施加影响。在这种情况下，监管机构，尤其是电监会很难独立自主地行使监管职权，监管机构不能独立行使职权，监管效果就会大打折扣。独立性不强不仅导致如上所述的机构职能重叠、交叉，而且导致专门监管机构与政府宏观管理部门职能冲突。以市场准入审批为例，如果电力项目己经获得政府宏观管理部门的批准，这时电监会颁发业务许可证就仅仅只是履行程序，无法发挥监管作用，如果电监会不颁发许可证，则与政府宏观管理部门的审批形成矛盾，投资建设的电力项目就无法投入运营。电监会的成立虽在保障电力监管机构独立性上迈出了具有决定性意义的一大步，但是沿袭已久的政监合一格局并没有因为电监会的成立而完全打破，在政监合一格局下，电监会独立行使监管职权的空间非常有限。

（四）监管约束机制缺失

为保证电力监管机构正确行使监管权力，国外发达国家大都建有一套对监管者权力进行约束限制的机制，如英国的电力监管人员在对电力市场的特许规则戓电价规制作出调整和修改时须经上级机构和人员同意，上级机构和主管人员对电力监管人员的公务行为有把关的权力。我国虽作过建立这种机制的努力，但时至今日，这一努力还没获得最后成功。电监会的成立并没有完全改变政监不分、政企不分的现状。事实上依然存在的政监不分使得监管机构既当运动员，又当裁判员。政策制定和监管职能的合二为一，使得电力消费者和被监管企业除了被处罚时可以依法提请行政诉讼外，在项目审批、定价等过程中无法对监管者实行监督。在监管约束机制缺失的情况下，在被监管企业所获得的信息与监管者所获得的信息严重不对称的情况下，监管者可用其掌握的监管权力寻租，寻租的直接后果就是监管机构被利益集团俘获。监管机构一旦被俘获，电力监管的公平、公正就荡然无存，从利益集团手中获得好处的监管机构不再为电力行业服务、为政府服务，而是为资本服务、为老板服务。

（五）监管职能行使不均衡、不全面

电力监管本应包括准入监管、价格监管、安全监管、环境监管、服务监管等方面的内容。然而由于各种原因，我国的电力监管侧重于对市场准入（即对要求进入电力行业的企业的资质进行审察，符合条件的发放许可证，不符合条件的不发放许可证）的监管上。对安全监管、环境监管、价格监管重视不够。安全监管重视不够，致使全国电力行业每年都发生不少的安全事故。事故造成了人员伤亡，事故造成了设备毀损，事故造成了事发地的经济损失。环境监管重视不够，致使对一些能耗高、污染性强的企业的惩治处罚没有力度。在利益的驱使下，污染企业不惜以牺牲环境为代价，继续制造污染。价格监管重视不够，致使电价结构不合理，缺乏科学定价模型，不能真实反映成本。服务监管不够，致使电力销售环节，电力设施的维修、保养更换环节不能为消费者提供及时、周到、符合要求的服务，“电霸”、“电老虎”称呼表明社会公众对电力服务部门服务工作的认可度不高。电力监管职能行使过于单一不仅影响了监管的整体效果，而且影响到法律手段、经济手段与行政手段的综合运用。

导致电力行业政府监管问题的原因很多。最根本的原因是电力体制改革滞后，电力市场发育不充分，电力监管观念落后。电力体制改革滞后使得电力监管的制度难以建立；电力市场发育不充分使得己经确认的监管职能无法有效履行；电力监管观念落后使得一部分人将市场经济时代的电力监管等同于计划经济时代的电力控制。

二、解决我国电力行业政府监管问题的措施

（一）完善法规，确保监管职能行使的规范性

完善的法规是有效监管的前提和基础。针对我国电力监管在某些方面无法可依的状况，立法机关和决策部门应将解决电力行业政府监管问题的突破口放在相关法规制度的健全完善上。应本着现实性和前瞻性相结合，相关法律协调、衔接，各方利益均有兼顾，促进发展，民主、开放的原则，按照电力监管法制化的要求，致力于电力监管法律法规体系的完善工作。首先，对现行的《电力法》及其它法规进行清理、废除那些依附于传统电力产业结构，且有悖于电力市场和监管制度建设的种种规定。其次，对滞后的电力监管条款进行修改，通过修改使之适应变化的形势的需要。第三，补充现代电力监管所涉及的具体条款，最终形成电力基本法律、主体行政法规和专业性规章三个层次上的现代电力监管法规体系。最后，启动《电力监管法》的立法程序，在广泛听取各方意见，认真研究《电力监管条例》执行情况，大胆借鉴国外有益经验的基础上，尽早制定、出台既能反映电力监管世界趋势，又能体现中国电力监管持点的《电力监管法》，将电力行业的政府监管纳入法制化轨道。

（二）整合职能，确保监管职能行使的统一性

根据电力监管机构职能重叠、责任不清的实际，笔者认为应将电力监管职权从发改委、财政部、国资委剥离出来，统一交给电监会行使。由电监会统一行使监管职权可以克服政策制定和监管职能不分，规划审批与投资监管职责混淆，电价监管职责配置不当的弊端，进而可以大大提高电力监管的效率。电监会没成立之前，将电力监管职能分散到不同政府机构行使可以理解，电监会成立之后，依然将电力监管职能分散到不同政府机构行使就变得不可思议。借鉴国外经验，笔者建议重新界定电监会角色和权力，赋予电监会完整的监管职能。而要做到这－点，必须将电价审批的权力、成本监管职责和反垄断职能交给电监会统一行使，不仅如此，国家还应该将制订技术、质量、成本方面规章、准则的权力交给电监会行使。通过权力赋予，使电监会真正成为主体清晣、责任明确、职能完整、具有权威的专业化电力监管机构。

（三）政监分离，确保监管部门职权行使的独立性

电力监管机构由政府行政部门的直接监管向独立、专业化的监管机构方向发展是世界发展的趋势。很多国家将过去政监合一或由政府部门直接监管的做法改为政监分离，建立独立的专业性监管机构。学习借鉴国外先进经验，我国也应在强化电力监管机构的独立性上作出自己的努力，通过努力确立“企业自主经营，行业协会自律服务，监管机构依法监管”的新型电力体制。而要做到这一点，必须在政监分离的同时，将目前分散在各部门的电力监管职能（如价格管制、市场准入管制）集中到电监会，由电监会统－行使。为保证电监会独立行使职权，不受其它机构和部门的影响，在清晰界定政策目标和监管目标的同时，改变电监会的经费来源，变企业收费为人大批准的政府预算。

（四）建立约束机制，确保其监管职能行使的公正性

电力监管机构必须具有独立性，这是被国外发达国家电力监管实践证明的行之有效的经验。强调电力监管机构独立性，并非意味着电力监管机构的权力可以不受制约。恰恰相反，电力监管机构在行使监管权时应受到一定的制约。这是因为在各种因素的作用下，负有监管职责的机构及其工作人员有可能利用职权寻租、利用职权实现自身利益的最大化。有鉴于此，法律在赋予电力监管机构独立监管权时，必须确立专门针对电力监管机构的权力制衡机制，以防止电力监管机构受利益相关者的影响，不用、滥用监管权力。而要做到这一点，必须在建立电力监管机构失职行为问责机制的同时，建立电力监管的信息公开制度，除有法定不公开事由以外，监管机构的所有电力产业监管信息均应向公众公开，监管机构的监管依据、过程与结果均应对公众公开，接受公众的监督。公众可以通过互联网、听证会、情况通报会、新闻发布会、座谈会等形式获得政府电力监管的相关信息。监管机构只有适度地将监管过程、监管程序、监管文件、监管决定、监管依据公开，社会公众，尤其是被监管单位才能对其实施有效的监督。

（五）统筹兼顾，确保监管职能行使的系统性

电力行业特殊的技术、经济和市场特征，决定了电力监管是一项系统性极强的工作。市场准入、电价审批、投资、融资管理、成本监控、质量保证、设备技术要求、安全生产、环境保护等相关监管必须密切协同，只有这样才能取得预期的监管效果。鉴于我国电力监管看重经济性、忽视社会性的实际，监管部门在加强以价格监管、投资监管为主要内容的经济性监管的同时，重视以服务质量、电力消费者权益、电力生产单位安全、电力生产部门所在地区的生态环境的社会性监管。监管机构应通过及时、到位的社会性监管保障电力行业的服务质量，保护电力消费者权益，保障电力生产部门和人员的安全，保护电力生产单位周边的生态环境。

解决电力行业政府监管存在的问题除要采取上述措施外，还必须在电力体制改革，电力市场的培育，电力监管观念的转变方面做文章，才有助于从根本上解决电力行业政府监管存在的问题。解决电力行业政府监管存在的问题更需要宏观经济管理部门的发改委、财政部、国资委和电力监管职能实际履行者的电监会相互配合、紧密合作。只有相互配合、紧密合作，才能取得更佳的解决效果。

［1］电监会，财政部，世界银行．中国电力监管机构能力建设研究报告［R］．北京：中国水利水电出版社，2007．

［2］王雅莉，毕乐强．公共规制经济学［M］．北京：清华大学出版社，2005．

［3］杨凤．经济转轨与中国电力监管体制建构［M］．北京：中国社会科学出版社，2009．

［4］俞燕山，向海平，高世楫．我国电力工业政府监管体制改革研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2002．

［5］刘谦．电力行业的监管及其法律问题［J］．经济社会体制比较，2002，（6）．