加强社会中介机构监督管理的思考*

刘莅芳

(湖南省南岳区监察学会，湖南南岳421900)

加强社会中介机构监督管理的思考*

刘莅芳

(湖南省南岳区监察学会，湖南南岳421900)

我国加入WTO已十年，社会中介机构的作用已越来越大。包括一些能真正承接政府一部分职能的行业协会和商会等中介机构逐步建立起来。但从目前看，现有的社会中介机构独立性很差，对政府的依附性较重，发挥不了应有的作用。再加上中介机构本身的复杂性，导致政府有些权力无法下放。对此，本人通过一些调查和研究认为:加强对社会中介机构监督管理十分必要;社会中介机构种类复杂、形式多，要加强监督管理，主要应包括四个方面的内容:尽快健全相关的政策法规;强化审批机关及业务主管部门的监管职能;支持引导社会中介机构独立运行、公平竞争;严厉打击违纪违法行为，确保监管到位。

中介机构;监督管理;政府职能转变;行业规范;市场经济秩序

一、加强对社会中介机构监督管理的必要性

1、加强社会中介机构监管是适应WTO形势，促进政府职能转变的需要。我国加入WTO后，社会中介机构的作用越来越大。包括一些能真正承接政府一部分职能的行业协会和商会等中介机构逐步建立起来。政府在宏观管理方式转变后，要逐步将服务性、公益性、执行性、辅助性的职能转让给社会中介机构，使其具体地贯彻落实政府的政策意图。但从目前看，现有的社会中介机构独立性很差，对政府的依附性较强，发挥不了应有的作用。再加上中介机构本身的复杂，导致政府有些权力无法下放。特别是对市场交易起重要作用的经纪代理公司还存在发展不平衡、经营业务不规范甚至出现欺诈行为等问题。要促进政府职能真正转变，使政府的有些权力稳妥下放，必须加强对社会中介机构的监督管理，使其规范、有序。

2、加强社会中介机构监管是维护社会主义市场经济秩序的需要。由于旧体制的运行惯性，加之一些政府部门利益的驱动，社会中介机构与政府部门的角色关系不清。本可以由中介机构完成的事务，如评估、公证、仲裁等，政府部门仍包揽在自己身上，不愿放权于社会。而现有的各类社会中介机构中有相当一部分又都挂靠在自己的业务主管部门之下，成为政府部门的附属单位，其行为带有浓厚的官办色彩，缺乏经营管理的独立性、自主性，难以发挥中介机构应有的作用。而且由于受到所挂靠政府部门的庇护，许多中介机构实际上已成为一种新型的垄断组织，这不仅导致这些中介机构行为僵化，缺乏活力，而且妨碍了中介机构的公平竞争。此外，地区分割、部门分割的问题也由于中介机构与政府过于紧密的关系而得到延伸。例如，原来由于注册会计师和注册审计师分别归财政部和审计署管理，在财务大检查时，凡注册会计师审计过的企业，注册审计师不承认其客观性和准确性，反之亦然。其结果是重复审计，浪费了大量的人力、物力、财力，既使企业无所适从，也不利于中介组织自身素质和管理水平的提高，为了争取业务有的甚至搞不正当竞争，严重扰乱了社会主义市场经济秩序。

3、加强社会中介机构监管是规范社会中介机构自身发展的需要。目前，我国社会中介机构的行为缺乏规范，许多单位创办社会中介机构的出发点主要是为了追求经济利益，为自身小团体服务。这就导致一些地区和部门在政府职能转变不到位，职责没有理顺的情况下，一哄而起，盲目上马，造成同一种类的中介机构相对过多过滥，加上受到行政权力的保护，形成了中介机构业务的地区和部门分割。它们之间缺乏竞争和联通，使得中介机构的章程、体制、运行机制等五花八门，很不规范，必要的制度很不健全。受利益驱动，有的社会中介机构，在执业中片面追求收入，怕失去客户而一味迎合委托人的不合理要求，出具伪证，蒙骗社会，没有真正担负起中介机构的社会服务职能，同时也影响了其自身执业行为的公正性和权威性。特别是某些具有国际贯例的业务无法与国际市场接轨，国内市场也不能规范统一。

4、加强社会中介机构监管是建设廉洁高效政府的需要。目前，由于中介机构自身发展中存在的不规范性和政府部门对经济活动的过份干预，使政府与社会中介机构的职能转让不能到位，影响了政府的工作效率，也制约了中介机构发挥真正的作用。由于中介机构与政府主管部门关系过于紧密存在利益上的共同性，许多单位创办中介机构的目的是为了追求自身小团体的经济利益，故意赋予中介机构一些政府性职能，从中渔利。很多名义上是独立的中介机构实际是行政主管部门的依附组织，人财物均由主管部门监控，事务所、协会等中介机构已经成为一些行政主管部门公开的“小钱柜”和“腐败地”，严重影响了政府及工作人员的形象。建设廉洁高效的政府，必须加强对中介机构的监督管理，充分发挥中介机构的作用，纠正这些现象，以促进政府及其工作人员的廉洁、高效。

二、对社会中介机构监督管理的主要内容

社会中介机构种类多、形式多，要加强监督管理，主要应包括以下四个方面的内容:

1、设立中介机构所必具的各项条件。主要是政府主管部门在批准成立中介机构时，要依法依规加强对各项申报条件的审核，包括中介机构的注册资本、业务范围、经营场所、组织机构设置、经费来源、人员构成等，不具备条件的坚决不予批准，从主体准入环节严格把关，加强监督管理。

2、专业资格认证管理。社会中介机构是一定程度上政府某些服务性、公益性、辅助性、执行性职权的下放，是介于政府与企业之间的社会机构，提供信息、咨询、协调等服务，其从业人员均要取得相应的专业资格(如注册会计师、注册估价师、设计师等)，方可在该行业中介机构中执业，否则是违规的。因此专业资格认证要规范管理，要作为对社会中介机构监督管理的重要内容之一。

3、社会中介机构执业过程中遵纪守法和执行行业自律性规章制度情况。如会计师事务所的业务操作必须遵守《注册会计师法》、《独立审计准则》等法规。同时还要按照自身的章程、管理制度操作，在收费过程中是否严格收费标准，是否依法纳税，以及规范财务管理，自觉到注册登记管理部门和行业行政主管部门年检、注册情况等都应列为对中介机构监管的主要内容，发现问题及时纠正，促进规范、完善。

4、注册登记管理机构、行业管理部门及有监管职能的相关单位对社会中介机构履行监管职能的情况。应监管而未监管，或监管不到位是造成社会中介机构不规范的重要原因，也是监管体系不健全、不到位的表现，导致违纪违法行为屡屡发生。这种对监管职能履行情况的监督管理，必须列入对中介机构监督管理的重要内容，从而体现对中介机构监督管理体系的完整性和严密性。

三、加强对社会中介机构监督管理的对策

1、尽快健全相关的政策法规。法律、法规的制定实施是中介机构健康有序发展的前提。要抓紧制订《社会中介机构法》及与其配套的地方性法规。将规范社会中介机构行为作为重要内容，同时，针对问题较多的中介行为制定特殊的管理办法，重点进行规范，如房地产中介、期货中介等行为问题较多。通过法规严格明确中介组织成立的条件，从业人员资格，注册登记、收费标准、法律责任等，要从市场主体资格、市场行为制约等各方面予以规范。从上到下，形成一个严格的法律法规体系，使中介机构有法可依，有章可行，便于实际操作。

2、强化审批机关及业务主管部门的监管职能。中介组织类型众多，性质各异，在组织形式、运行机制、活动方式上各有特点，必须根据不同类型中介组织的特点，实行多样化的分类指导，统一管理，使其正常发展。各种盈利性社会中介机构应明确由工商行政管理机关为主管机关，各业务主管部门为资格审查行政许可的主体。如，会计事务所由财会部门审查许可，工商行政管理为注册登记的主体。从中介机构市场行为上看，如有失客观、公正的行为由各行政许可部门为监管主体，而市场上的不正当竞争行为或垄断性行为由工商行政管理机关为监管主体。各种非盈利性社会中介机构应明确民政部门为主管机关，业务主管部门负责业务上的监管。只有明确了机构、职责、义务和权利，才能对中介机构的行为进行有效监管。

3、支持引导社会中介机构独立运行、公平竞争。为了保障社会中介机构的独立运行，要鼓励社会投资建立合伙制、合作制、股份制等组织形式的社会中介组织。同时在明确社会中介机构所有制性质和经营形式的前提下，确定其相应的连带责任和有限责任。为其独立运行提供法律约束。此外，防止和抑制不正当竞争必须实行政企脱钩，正当竞争。政企分开是必然的选择。目前，我国的一些中介组织与行政机关是明脱暗不脱、政企不分。一些律师事务所、会计师事务所、审计、房地产中介机构等都依附于行政部门，难以发挥其中介机构的超脱性、客观性、公正性。因此，中介机构要彻底与政府部门脱钩，从人员、业务、收入等方面割断与政府部门的联系，独立地从事中介服务活动。给中介机构创造一个公开、公平、公正竞争的社会环境。

4、严厉打击违纪违法行为，确保监管到位。各监管机关和部门要依法履行好对社会中介机构的监督管理职能。工商行政管理部门是综合行政执法部门，也是市场经济活动的重要监督管理部门，它从市场准入到市场行为的监督，行政管理贯穿于市场经济活动的全过程。因此，要充分发挥工商行政管理部门的职能作用，加强对市场中介机构主体资格确认和市场中介机构的监督。该纳入登记的要及时登记，坚决取缔无证经营。对一些重点行业的中介机构的资质条件，经营情况，信誉程度，进行清查整顿。不具备资质条件及信誉程度差的要及时整改。特别要加强对中介机构违法行为的查处，坚决制止欺诈、偷税漏税等不法行为的发生，维护良好的市场经济秩序。各业务主管部门要切实加强对行业资格认证及规范的监管，加大执法力度和违纪违法行为的查处力度。

［1］田国双，刘晓光．会计中介机构监管问题研究(第1版)［M］．哈尔滨:东北林业大学出版社，2005．

［2］焦勇，吕少艺．规范中介机构监管问题初探［J］．中国工商管理研究，2011，(1)．

2011－05－12

刘莅芳(1973－)，女，湖南祁东人，干部。