论我国行政公益诉讼制度的构建

和 洪

(铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州 450053)

行政公益诉讼是指当国家行政机关或法律法规授权的组织的违法行政行为,损害了公共利益或有损害公共利益的危险时,法律赋予无直接利害关系的公民、公益性社会团体或特定国家机关向法院提起诉讼的权利,由法院对被诉行政行为进行审查并予以补救的制度。它不仅使公共利益获得了国家司法权的有效维护,也拓展了公民参加国家事务管理的途径,而且还“是一种崭新的权力制约权力模式……可以防止行政权力的极度扩张,有效制约行政机关的放纵和恣意,从而从根本上维护公共利益,实现社会公平和正义,实现国家的和谐、社会的和谐”[1]。作为应对行政权侵犯公共利益这一新型社会矛盾的有效途径,该制度受到了现代法治国家的广泛关注,许多国家都结合本国的立法惯例和司法环境以不同方式构建起了各具特色的行政公益诉讼制度。与此世界立法潮流不相称的是,同样已经频繁出现诸如国有资产流失案件、环境污染案件、垄断经营案件等行政主体侵权案件的我国,却至今未就行政公益诉讼作出明确的法律规定。这种明显的立法滞后,不仅不利于我国对社会公共利益的有效维护,不利于社会主义和谐社会的构建,也与不断健全和完善社会主义法律体系的总体法制建设目标不符。

基于以上认识,本文拟在对世界上几个主要国家之行政公益诉讼制度进行考察和分析的基础上,对我国行政公益诉讼制度的构建提出几点不成熟的看法,以求教于学界前辈和同仁。

一、外国行政公益诉讼之基本情况考察

(一)英国的行政公益诉讼

英国在传统上是以判例法为渊源的国家,法官们的观点和主张在大量的判决中得以体现和确立,英国的行政公益诉讼制度也是在此基础上建立的。英国行政公益诉讼制度具有如下特点:

1.起诉主体具有广泛性。在英国,为了使公共利益不受违法行政行为的侵害,法务长官可以主动请求对行政行为进行司法审查,也可以在私人没有起诉资格时授权该私人以其名义起诉。反对违法行政行为的私人,拥有作为公共利益之代表的诉之权益。根据英国法律规定,任何公民个人、社会团体及特定国家机关均可以原告身份对违法行政行为向法院提起诉讼。当检察机关依法直接提起诉讼时,它就是行政诉讼的原告;当公民以总检察长名义提起诉讼时,总检察长是形式上的原告,公民作为告发人,则是实质上的原告。

2.利害关系的不特定性。在一般行政诉讼中,受到侵害的往往是具体行政相对人的合法权益,且侵害已成事实。而在行政公益诉讼中,违法行政行为侵害的是公共利益,对普通民众往往只有不利影响而无直接利益上的损害,或者某一具体行为在侵害公共利益的同时也损害了相对人的直接利益。在此情况下,英国法律允许在受直接损害的相对人不愿、不敢或不便提起诉讼时,任何个人、社会组织、特定国家机关为了维护公共利益而提起诉讼。另外,基于公共利益的重要性和一旦受到侵害所造成影响的广泛性,法律允许在行政行为作出后实际损害结果发生前,对违法行政行为将来可能造成的不利后果提起诉讼,以防患于未然,但以该损害明显会发生为前提。

3.可诉对象的双重性。行政公益诉讼的起诉对象不仅包括行政主体做出的只对特定行政相对人发生效力的具体行政行为,也包括不针对特定相对人但却损害了公共利益的抽象行政行为。这一规则创制于丹宁大法官主审的“布莱克伯恩诉大都会警察局”案。布莱克伯恩经调查发现俱乐部开设的赌博场所公开违反法律,他便向大都会警察局提出此问题,但警方依据 1966年发布的一项“政策规定”认为不能对此事进行起诉。布莱克波恩便向法院提出诉讼,对该“政策规定”提出质疑,并要求判令警察局履行职责。这一诉求得到了丹宁大法官的支持,判令撤销该项“政策规定”,法律得到了实施[2]。这一判例的作出获得了英国各界的认同,使英国确立了抽象行政行为的可诉性及对其进行司法审查的先例[3]。

(二)美国的行政公益诉讼

在美国,很早就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政公益诉讼的形式。例如,1901年纽约州曾有一判决就是允许私人以原告的身份起诉的,对批准在道路上经营报亭的行政行为给予处分。市民提起的职务履行令请求诉讼最初是作为相关人诉讼提起的,后来私人不仅在实际上而且在名义上被允许以当事人的身份起诉,如 1896年的北达克他州的判决承认了私人要求依照宪法以州民投票的方式决定县政府所在地的请求诉讼。纳税人诉讼虽然本意为纳税人享有的为阻止地方公共团体的违法财产管理行为而提起的诉讼,但同时也针对造成金钱损失的违法行为。而行政公益诉讼的真正确立却是 20世纪40年代的事。在 1940年“桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会”一案中,最高法院承认竞争者虽然没有受到合法权利的损害,但是实际上受到了损害,可以依法享有司法审查的起诉资格。三年以后,第二上诉法院在“纽约州工业联合会(法人)诉伊克斯”案件中,针对被告主张的原告没有起诉资格一说,发挥了私人检察总长理论,赋予私人基于维护公共利益的需要提起诉讼的权利[4]。私人检察总长理论(p rivate attoney general theory)是美国联邦第二上诉法院在审理“纽约州工业联合会诉伊克斯”案件中发展出来的理论。该案的原告是煤炭消费者,被告是工业部长和煤炭局长。原告由于不服被告规定煤炭价格过高,根据 1937年烟煤法的规定,请求第二上诉法院审查。被告主张原告没有起诉资格,因为被告的决定没有侵犯原告的权利。上诉法院在判决中针对被告的主张,发挥了私人检察总长理论。法院认为,国会为了保护公共利益,可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长,主张公共利益。

美国行政公益诉讼的类型主要是民众诉讼。民众诉讼是指当社会公共利益受到侵害时,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起诉讼。在美国,各州以及联邦的多数制定法中明文规定可在广泛范围内采用民众诉讼。如联邦《纯净大气法》、《水质污染管制法》、《噪声管制法》等等。此外,美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度,公民提起诉讼不仅有法可依,而且有证据可举,有标准可查,《清洁水法》就是其中重要的法律之一。与此相适应,《美国区法院民事诉讼法规》第 17条规定:“法定情况下,保护别人利益的案件,也可以用美利坚合众国的名义提起。”这些具体法律的详细规定为公民或社会团体就环境公益或其他公共利益的司法救济提供了保障。

(三)德国的行政公益诉讼

德国为加强对公共利益的保护,在立法上将公民寻求公共利益救济的利益标准,从“法律权利”标准扩大到“法律值得保护的利益”标准,使原来的被排斥于保护范围之外的反射性利益 (包括公共利益)等事实利益,纳入行政诉讼救济的利益范围内。但德国的行政公益诉讼没有英美法系那么广泛,采取的还是比较保守的做法,对直接侵犯公共利益之行政违法行为只能由法律确定的公益代表人来提起行政公益诉讼。如在德国《行政法院法》第 35条和第 36条中规定:“在联邦行政法院中设立一名高级联邦检察员。为维护公共利益,高级联邦检察员可参加联邦行政法院任一诉讼程序;但违纪审判庭和兵役审判庭的程序除外。高级联邦检察员受联邦政府指令约束。”“依据州政府之行政法规的规定,亦可在高级行政法院和地方行政法院中指定公益代表人,可由其在一般或特定情况下代表州或州行政机关。”[5]德国的行政公益诉讼由隶属于政府的公益代表人提起,虽然同普通行政官员相比,公益代表人具有相当大的独立性,但还是表明立法者倾向于将维护公共利益的职责交给国家而非普通公民[6]。这与美国将行政公益诉讼的原告资格赋予普通私人或团体的做法是有所差别的。这一特点也表明德国在对待以公民与法院之间的互动来监督行政机关的执法问题上,不太强调给公民发挥作用的机会,反而将监督权交给政府机关的代表一一检察员来行使。这一做法仍然体现着其重视国家力量和成文法法律文化传统的特点,不重视公民在法实现中的作用,以及法律的可用性、有效性和回应性。

(四)法国的行政公益诉讼模式

法国的行政公益诉讼是以其行政越权之诉为基础建立起来的。在法国,行政越权之诉着眼于公共利益,主要目的在于保证行政行为的合法性,对事不对人,是法国最重要也是最具特色的诉讼制度,性质上属于客观诉讼。它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害,请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。其基本目的是为了纠正违法的行政行为,保障良好的社会秩序,而不是仅限于保护起诉人的个人权利。公民提起越权之诉的条件是,必须与所起诉的行政决定有某种利益关系,但并不要求是申诉人的个人利益。判决发生对事的效果,不以申诉人为限。法国最高法院认为,法律中排除一切申诉的条款,不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时,当事人的申诉权才受到限制[7](P64)。为了鼓励公民为维护社会公共利益,纠正违法行政行为而提起越权之诉,法国法律规定,越权之诉可以免去律师代理,事先不需要交纳诉讼费用。

(五)日本的行政公益诉讼

日本行政案件诉讼法将行政诉讼案件分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中的民众诉讼即属于行政公益诉讼的范畴。根据该法第 5条的规定,所谓民众诉讼,是指“请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼”[8]。民众诉讼有两个显著特征:第一,其诉之目的在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为,而非维护自己的主观上的权利或利益。第二,民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其他与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼。由此可见,民众诉讼就其性质而言是客观诉讼(客观诉讼是相对于保护公民个人利益为目的的主观诉讼的以维护客观的法秩序为目的的诉讼)[9]。日本最高裁判所的一个判例可以为民众诉讼做一个很好的注解。该案为请求营业许可无效的诉讼。1962年日本最高裁判所 1月 19日判决,确认居民提起的要求行政机关批准浴池营业许可无效的请求,其制度依据为违反法律关于公共浴池的设置必须相距 250米以上的规定。

二、外国行政公益诉讼制度对我国的启示

通过上述比较有代表性的国外行政公益诉讼制度的分析,我们至少可以得到如下启迪。

(一)许多国家已在立法上认可行政公益诉讼

通过以上考察,我们不难看出,世界上多个国家虽然法律传统不同,司法体制有别,但出于维护社会公共利益的考虑,都结合本国法律和司法的实际情况,通过不同的形式和途径构建起了各具特色的行政公益诉讼制度。可以说,通过诉讼形式来控制行政权力、维护公共利益的行政公益诉讼,正在走出极度受限制的困境,为许多国家所承认、接受和采用。

(二)国外行政公益诉讼所保护的权益范围广泛

从前文提及的几个有代表性国家的行政公益诉讼的有关内容看,在这些国家行政公益诉讼制度所保护的权益相当广泛,包括生态环境、消费者权益、公众的生命健康以及文化、教育、医疗、社会保障等等,几乎囊括了当今社会所有的公益事业项目。

(三)各国构建行政公益诉讼制度目标具有共同性

当我们透过上述各国互不相同的行政公益诉讼制度形式或方式,对其构建该制度的法理初衷进行考量后就不难看出,虽然各国行政公益诉讼在具体制度方面的规定互不相同,但在行政公益诉讼制度的缘起,据以确立行政公益诉讼制度的理论基础上却有着类似的地方。各国基本上都是出于保护社会弱势群体、规范和监督行政权的正确行使,以及顺应人民主权意识的要求等方面因素的考虑。

(四)行政公益诉讼制度的构建都采用了“稳妥”的立法技术

行政公益诉讼作为对行政权力的一种监督方式,作为保障与维护公共利益的一种补充手段,被越来越多的国家所重视。然而,尽管如此,为了解决行政公益诉讼与现行诉讼制度的冲突,这些国家一开始都没有急于对行政诉讼制度进行改造,而是采取在既有的法律框架内,通过审判实践扩充相关法律条文的内涵这样一种“稳妥”的方式来实现的,即法官在审理丰富、复杂的典型案件时,通过适时“造法”,逐步形成一国的行政公益诉讼制度。在美国,主要是通过判例发挥了“私人检察总长理论”,放宽了原告的起诉资格,进而推动了相关立法的完善;在英国,确立行政公益诉讼制度的主要途径是法官在具体案例中对“充分利益”的解释突破了传统诉讼中的直接利害关系人原则,使行政公益诉讼开始进入人们的视野;德、法、日等大陆法系国家通过在相关领域(如公共资金的使用与监督、消费者保护、环境保护等)设立团体诉讼、民众诉讼等具有公益性质的诉讼制度而达到启用行政公益诉讼之目的。这些都可为我们学习与借鉴,以推动我国探索一条积极、稳妥的行政公益诉讼之路。

三、构建我国行政公益诉讼制度的几点思考

综上所述,行政公益诉讼制度作为现代社会维护公共利益的司法途径,与其他诉讼制度相比有着其自身的鲜明特征和深厚的法理基础。其重要性和有效性早已得到世界上许多国家的认可和青睐,相当一部分国家已经结合本国社会经济发展和司法实践的具体情况制定了各具特色的行政公益诉讼制度。而我国这方面几乎还是一个空白。所以,笔者在前文研究的基础上,对我国行政公益诉讼制度的构建提出几点肤浅的想法。

(一)确立科学的诉讼主体选择理念

在诉讼主体的选择上应坚持以团体 (公益组织)诉讼为主、公民个人诉讼为辅,检察机关诉讼为补充的理念。

在社会实践中,因为不同公民主体的权利意识不同、实际的权利受损状况不同等,会出现公民个体为诉讼主体的行政公益诉讼。一方面,以公民为主体的行政公益诉讼最为直接地行使了诉讼权利,积极地实践着权利救济;另一方面,以公民为主体的行政公益诉讼面临着救济公共利益时,对于诉讼地位、诉讼实力、诉讼成本等一系列问题的考验,所以,以权利保护为出发点,应当肯定此类型的诉讼方式为权利人的诉讼主张敞开司法救济之门。但是,由于行政公益诉讼中“公共利益”的不确定性、公益诉讼主体的“群体性”等特性,公民作为行政公益诉讼主体的选择却不是最优的,它难以克服诉讼成本的压力、难以克服其他社会成员“搭便车”的社会负效应。为了规范行政公益诉讼,制度化的要求是在社会公正的价值指导下,系统化机制的运行。以公民为诉讼主体模式是在传统的诉讼制度下,以个别诉讼的方式来试图实现有效遏制、禁止侵权行为的选择,它的作用必然是有限的。所以,在对行政公益诉讼主体制度的构建中,对于该类主体的适用范围应当属于个别的,而不是普遍的,以免在救济权利过程中使权利受损。因此,在我国未来行政公益诉讼的主体选择中,公民作为行政公益诉讼的主体不是该制度的主要内容,而是基于主体性的个体选择。如果能够以合理的诉讼制度配置来汇集若干的个体诉讼为一个团体(最好为公益组织)的诉讼,那么“通过一个审判程序便可救济大量的被害者,这既节省了审判的费用,又使被害者救济制度有可能实现。仅依靠集团诉讼便能使诉讼由经济的自灭行为变成经济的合理行为,由殉教者的英雄行为变成经济人的计划性活动”[10]。

同时我们还应当借鉴西方国家赋予检察机关针对特定行政公益侵权案件以诉权主体的立法理念,作为对团体诉讼、公民个体诉讼的补充。因为,对于行政主体违法行政造成国有资产流失、环境污染、危害社会市场秩序等较为严重的侵害公共利益的案件,检察机关作为诉讼主体将会取得更好的诉讼效果。

(二)充分考虑与其他救济途径的衔接和配合

立法时应加强行政公益诉讼辅助程序的研究,树立多元救济途径并用的理念。

在现代法治国家,权利救济出现途径多样化、方法多元化的趋势。当代世界各国在处理行政公益纠纷中出现了以解决问题为中心的立法趋势,将纠纷的解决拓展到实体法领域和各种替代性机制多元化救济机制中,以纠纷的解决为侧重点,针对不同类型的纠纷分别设立对应性的救济机制,以求提供合理、有效的多元救济制度。纠纷的多样性本身就决定了纠纷解决方式的多元化,将一切社会纠纷和社会矛盾都纳入司法救济的途径是不具有合理性和可行性的。因为,在纠纷的解决体系中,司法仅仅应当是纠纷解决的途径之一,司法救济虽然是权利救济的最重要和最正式的方式,但不是各种纠纷的最佳解决方式和唯一方式。其他的纠纷解决方式,在救济权利上具有各自的优势,这不仅符合纠纷解决的科学性,而且符合当事人的程序自治原理。因此,在我国行政公益诉讼的立法过程中也应当坚持“多元化救济”理念,以便对我国行政公益诉讼的受案范围等具体问题作出合理而科学的界定。

(三)具体制度构建中应着重考虑的问题

1.科学确定我国行政公益诉讼受案范围

从保护公共利益的角度考察,似乎行政诉讼的受案范围越宽,越有利于相对人权利的保护。然而,一项制度的设计不仅要考虑制度本身的价值、功能和结构,还要考虑与其他制度的价值、功能和结构的融洽与和谐。尽管建立行政公益诉讼的目的是保障社会公共利益,但在设定行政公益诉讼的受案范围时仍必须考虑各种相关因素,如法院的能力,包括法院的地位、法官的素质和权力,社会对法院的认可程度,行政诉讼外其他救济渠道的发达与否,等等。因此笔者认为,我国在立法之初,应在合理幅度内拓展行政诉讼受案范围的基础上对社会公共利益的救济范围作出一定的限制。在现阶段将行政公益诉讼受案范围明确列举为国有资产保护、环境与资源保护、抽象行政行为、公益性投资行为以及垄断行政行为等方面。将来司法条件成熟时再在此基础上将我国行政公益诉讼受案范围有序展开。

2.尽量拓宽原告资格

要想充分发挥行政公益诉讼制度在维护公共利益方面的作用,就必须突破原告资格的规定,使不同利益在受到侵害时都可以进入诉讼程序。我国可以借鉴西方国家的做法,将行政公益诉讼的原告资格分别赋予与被诉行政行为无直接利害关系的公民个人、社会公益组织和特定国家机关(如检察院)。只有拓宽原告的资格范围,才有可能为对行政行为进行日益频繁的司法审查打开法院大门。

3.确立鼓励诉讼的诉讼费用承担制度

按各国立法例,诉讼费用一般由败诉当事人负担,但在实际操作上,则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大,诉讼费用非常可观,所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外,这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求,所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法,适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用,在相关法规中对诉讼费用的分担做法有利于原告的规定。例如,法国对以保护公共利益为着眼点的越权之诉就采用了不同于以保护私益为目的的完全管辖之诉的做法,“当事人提起越权之诉,可以免除律师代理,事先不缴诉讼费用,败诉时按标准收费极为低廉,是费用少的诉讼”[7](P667)。因此,笔者认为行政公益诉讼费原则上应按件收费;对于标的额巨大的案件,如果原告胜诉,诉讼费当然地由被告负担,而原告败诉案件的诉讼费用的绝大部分可由法院从原告胜诉案件收取的被告罚金中留存一定比例来支付,只让败诉的原告承担很少一部分费用。

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