建国以来党的区域经济发展战略

李 韬

（广东省委党校研究生部，广东广州 510053）

建国以来党的区域经济发展战略

李 韬

（广东省委党校研究生部，广东广州 510053）

中国共产党区域经济发展思想是党建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分。建国以来，党对各个时期的区域经济发展实行不同的战略:计划经济体制下的区域均衡布局战略（1949—1978年），改革开放初期的非均衡发展战略（1978—1995年），市场经济体制完善中的区域协调发展战略（1995年—），科学发展战略（2003年—）。党对区域经济发展战略探索的基本经验是:必须处理好公平与效率的关系;必须处理好计划经济和市场经济的关系;必须处理好经济发展与社会发展的关系。

中国共产党;区域经济;发展战略

区域经济发展是中国经济和政治发展中的一个重大问题。建国以来，中国共产党一直都很重视区域经济的发展，在探索中国特色社会主义道路的过程中，经过长期的不懈探索，逐步形成了比较成熟的区域经济发展思想体系。现今，中国的区域发展总体战略稳步实施，区域发展的协调性显著增强。对党的区域经济发展的战略思想和政策实践进行系统研究，有助于更深地了解中国共产党有中国特色的区域经济思想的发展及体系内容，总结过去发展中的经验和教训，更好地服务于社会主义现代化建设。根据不同时期的战略目标、重点和实施情况，党的区域经济发展战略的历史轨迹大致如下:

一、计划经济体制下的区域均衡布局战略（1949—1978年）

（一）战略思想及其形成

新中国成立后，中国区域经济建设沿袭了马克思列宁主义经典作家的区域经济发展思想，普遍认为区域经济发展不平衡是资本主义的特有现象，社会主义建设应当尽可能地消除这种不平衡。同时，原苏联生产力均衡布局理论以及迅速建立起工业体系的成功经验也给中国共产党发展区域经济提供了重要经验。为改变旧中国不合理的工业布局状况，摆脱帝国主义的军事威胁，需有计划、有步骤地恢复和发展重工业，尽快建立强大的工业化国家。因此，党领导全国人民，依托高度集中的政治经济体制，重点加强了中西部地区的投资和建设，实施区域经济均衡发展战略。

（二）战略实施

建国初期，面对旧社会不合理的工业布局和生产力极为薄弱的情况，1951年，毛泽东在中央政治局扩大会议上提出了“三年恢复，十年计划经济建设”的基本指导方针。在这一思想的指导下，中央根据地理位置和经济基础的差别，在区域经济建设上将全国划分为沿海和内地两个经济带，进行恢复性建设。一方面注重发挥沿海工业基础的作用，另一方面，在政策投入上逐步向内地倾斜。1950—1952年全国累计完成的工业基本建设投资总额一半以上投在重工业基础较好的东北地区［1］，同时内地得到了快速发展。1952—1957年，沿海地区工业平均每年增长17%，而内地工业为20.2%，基本改变了中国沿海和内地产业布局长期失衡的格局。

在中共七届二中全会上，毛泽东提出要在新中国成立后逐步建立独立完整的工业体系。中共八大进一步明确了这一点:“为了把中国由落后的农业国变为先进的社会主义工业国，我们必须在三个五年计划或者再多一点的时间内，建成一个基本上完善的工业体系。”［2］为协调各省、市、自治区经济发展，中央在总结“一五”建设经验的基础上，将全国划分为七个协作区，试图通过协作区“使各省、市、自治区互通情报，交流经验，互相协作，彼此支援，调节矛盾，互相评比，以便在中央方针政策和统一规划的领导下，促进社会主义建设事业的共同发展”［3］157。但此后，左倾思想蔓延，区域经济发展上出现了盲目追求高速度的“大跃进”。1958年的中央北戴河政治局扩大会议提出了主要工业品产量脱离实际的生产指标，并要求“各协作区都应当建立起比较完善的、不同水平和各有特点的工业体系，各省、市、自治区都应当建立一定程度的工业基础”［3］428。在这些思想的指导下，各地都脱离实际地追求建立独立完整的工业体系，区域布局呈现“遍地开花”的状况，造成了资源的巨大浪费。

20世纪60年代，中国国家安全环境急剧恶化，越南战争、中苏边境冲突、中印边境冲突等一系列安全事件爆发，中国面临多方面的战争威胁，党的区域建设的指导思想开始由“有利于备战”转向“以备战为重点”。1964年，中共中央提出三线建设的思想。其中一线地区是指处于国防前线的地区，包括广东、福建、北京、内蒙古等;三线地区指中国的战略大后方，包括四川、贵州、云南、陕西等;二线地区指处于一线和三线之间的省份。此后，区域经济建设的重点集中在了三线，依据“靠山、分散、隐蔽”的布局原则，意在中国战略纵深地区建立一个以国防为主的工业体系。“三五”期间，三线地区的投资占全国建设投资总额的52.7%，另外，沿海还有众多的机械、电子、兵器等工业以及重要科研单位迁入三线地区。

70年代后，随着国际局势的缓和，中美、中日关系改善，区域经济建设的重点也转向了一、二线地区。1973年，国家计委在“四五”计划纲要修正草案中提出，在建设内地战略后方的同时，必须充分发挥沿海工业基地的生产潜力。到“四五”后期，沿海和三线地区的基本建设投资已基本持平，而到“五五”期间，沿海地区的基本建设投资超过了三线地区。

（三）战略评析

1953—1978年，中国采取了向内地倾斜的经济平衡布局战略，这一战略的成功之处在于:第一，改变了旧中国畸形的工业布局，加快了内地的建设。从“一五”计划起，特别是60年代大规模的三线建设，使内地一些区域的工业有了很大的发展，一些大型的工业建设项目相继建成并投入生产，带动了内地资源的开发，促进了内地经济，特别是少数民族地区经济与社会的发展，基本上改变了旧中国遗留下来的工业分布极端不平衡的状况。第二，完善了全国工业化体系，为后续发展打下了良好的基础。经过几个五年计划的建设，中国基本形成了以交通、煤炭、电力、钢铁工业为基础，机械、化工为主导，门类齐全，规模较大的重工业体系，改变了中西部地区工业基础极为薄弱、交通落后以及人口素质普遍较低的状况，为改革开放后中国经济的迅速发展，特别是西部大开发提供了一定的物质基础。另外，这一时期中国军事工业，特别是高端国防工业发展迅速，对加强中国国防建设也有着重要的意义。但是这种区域经济平衡也存在许多问题。在工业布局中忽视了效率原则，沿海地区的优势没有得到充分发挥。三线建设中的工业布点遵循“靠山、分散、进洞”的原则，经济效益较低。另外，区域经济发展片面追求地区经济自成体系，隔断了区域间正常的经济联系，造成了资源的巨大浪费和损失。

二、改革开放初期的非均衡发展战略（1978—1995年）

（一）战略思想及其形成

这一时期，中国共产党的区域经济发展思想发生了历史性的转折。中共中央在总结建国30年发展区域经济经验的基础上，借鉴西方国家的有关区域经济发展思想，遵循市场运行规律，形成了有中国特色的非均衡发展战略。1978年，中国共产党召开十一届三中全会，邓小平第一次提出:“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多起来，生活先好起来……带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展。”［4］1984年，中共十二届三中全会继续肯定和发展了先富带后富的思想，并提出了共同富裕的区域经济发展目标。会上通过的《关于经济体制改革的决定》认为:“只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向共同富裕。”［5］此后，邓小平提出了区域经济发展的“两个大局”构想:第一步实现沿海地区的优先发展;第二步，在20世纪末进入小康社会后，国家战略重点发生转移，东部沿海地区支持中西部的发展。这一战略思想突破了传统“平均主义”观念，提出了区域经济建设的新模式，是党在区域经济发展规律认识上的一次飞跃。

（二）战略实施

1986年，六届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》将全国划分为东、中、西三大经济带，并实行优先发展沿海地区的战略。此后，“六五”、“七五”计划都明确指出，要在投资布局、对外开放以及政策优惠等方面给予沿海地区重点支持，让沿海地区快速发展起来。

为推动东部沿海地区优先快速发展，中央一方面积极利用外资，大力发展外向型经济，在沿海地区开辟经济特区、开放港口城市、经济开发区和保税区。1979年，中央决定设立深圳、珠海等经济特区，继而开放14个沿海港口城市，并设立经济技术开发区，此后又开辟长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区的59个县市为沿海经济开放区，并进一步扩大到辽东半岛、胶东半岛、沈阳、南京等地的140个县市，形成了一个广阔的沿海开放带。另一方面，中央加大对沿海地区的资金投入。从全社会固定资产投资的分布来看，“六五”后期沿海与内地投资之比为1.13 ∶1，“七五”期间上升到1.44 ∶1［6］。

（三）战略评析

中国改革开放后所实行的宏观区域经济非均衡发展战略是在计划与市场双轨经济体制下推进的。这一战略坚持了效率的原则，使东部沿海区域固有的优势和潜力得到了充分发挥，同时抓住了国际产业大转移的机遇，造就了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极，促进了整个国民经济的高速增长，增强了国家的经济实力。据统计，1979—1995年，人均国民生产总值年均增长8.3%，1995年的国民生产总值按不变价格计算是1980年的4.23倍，提前5年完成了国民生产总值翻两番的战略目标。

尽管区域经济发展迅速，但同时出现了一些新的问题，东西部地区收入差距不断扩大。1979—1992年，中国东部与中部地区之间的人均国内生产总值的相对差距由31.1%上升到43.5%，而东部与西部地区间的相对差距则由43.3%上升到49.9%;西部一些地区人民的生产生活条件并没有得到根本性改变，贫困现象仍然很严重，发展后劲不足。另外，区域分工不合理现象突出，特别是70年代末实行以“分灶吃饭”为主要内容的地方分权改革以后，地方成为了投资的主体，区际关系逐渐按照商品经济原则来处理，地方保护主义严重，阻碍了全国统一市场和区域合理分工格局的形成，出现了较为严重的产业同构、重复建设的问题。

三、市场经济体制完善中的区域经济协调发展战略（1995年—）

（一）战略思想及其形成

针对区域间的差距在市场作用下不断扩大的问题，中共中央开始探索区域经济协调发展的道路。1995年，中共十四届五中全会明确了区域协调发展的战略方针，“从九五开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力”［7］，这标志着党的区域经济发展战略方针开始发生转折。1997年，中共十五大进一步阐述了推动区域经济合理布局和协调发展的战略思想。根据十五大的精神，“十五”计划纲要明确提出了“实施西部大开发，促进地区经济协调发展”的指导方针，并按照西部、中部和东部地区的先后次序，对各地区的发展进行了总体安排，从而在根本上扭转了“七五”计划以来按东、中、西部梯度推进的思想。2005年，中共“十一五”规划建议完整地阐述了中国区域发展的总体战略布局，明确要“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”，第一次完整地表达了中国区域经济的发展方向和战略定位。2010年，中共中央十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，继续推进区域经济协调发展的总体战略:“坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持”，“全面振兴东北地区等老工业基地”，“大力促进中部地区崛起，发挥承东启西的区位优势”，“积极支持东部地区率先发展，发挥对全国经济发展的支撑作用”。

（二）战略实施

在制度政策方面，积极实行中西部全方位的对外开放，开放了多个沿江和内陆省会城市，加强了对长江流域的布局，设立重庆直辖市，努力培育中西部地区新的经济增长极;在资金投入方面，尽可能向中西部倾斜。同时，鼓励外商到中西部地区投资，加强国家扶贫开发规划，实施国家“八七”扶贫攻坚计划，推动东部对中西部的对口援助。中共十五届四中全会提出“西部大开发”的发展战略后，西部大开发全面启动。从2000年开始，中央加快中西部能源、原材料工业基地建设步伐，一批关系全局的重大建设项目，如“西气东输”、“西电东送”等项目相继开工。到2003年，西部地区基础设施建设累计开工76个重点项目，投资总规模7300多亿元，中央政府累计投入财政性资金3635亿元，到2003年底累计完成2008亿元，占总投资的55.2%。此外，国家还吸纳1000多亿元的东部地区投资［8］，有力地推动了西部的快速发展。

（三）实施评析

这一战略继承和发展了邓小平“两个大局”的基本战略部署。随着这些区域经济政策的制定与实施，中国区域经济格局发生了重大变化，并影响着未来区域经济的增长格局。在国家财政政策的积极引导下，中西部地区投资增长得到加快，区域经济协调发展的能力显著增强。2007年，西部地区经济增长速度首次超过东部地区。2008年，中西部和东北地区的经济增长速度全面超过东部地区。但是，由于中西部地理位置偏远、经济基础较差、投资环境不佳等因素，在相当程度上，西部大开发主要依靠政府的投入，资本、人力、技术等生产要素并没有出现向内地快速集聚的情形，市场在推动中西部发展方面力量略显薄弱。另外，中国区域经济发展过程中长期存在的高投入、高消耗、高污染、低效率的问题依然严重，经济增长过度依赖物质投入，忽视经济增长质量和生态环境成本的现象还相当普遍，经济发展的持续能力仍然令人担忧。

四、科学发展战略（2003年—）

（一）战略思想及其形成

进入新世纪以来，中国长期粗放型的经济发展方式给区域经济的可持续发展带来了巨大威胁，经济社会发展与资源、生态、环境之间的矛盾凸显。近30年来大规模、超常规的工业化和城镇化，带来了空间开发无序、空间结构失衡等问题，严重影响了经济的健康持续发展。针对这一问题，党中央摒弃了过去片面以经济发展为主的理念，在区域经济协调发展的基础上，积极探索区域经济发展的新路径。2003年，在中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出了科学发展观，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展”，“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。”［9］此后，科学发展观经过不断丰富、完善，成为发展区域经济的重要指导思想。

（二）战略措施

为落实科学发展观，优化区域经济布局，中共中央提出了主体功能区建设要求。2005年，中共中央十六届五中全会通过《中央关于制定十一五规划的建议》，要求“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位”。“十一五”规划纲要进一步对主体功能区进行部署:“将国土空间划分为优化开发，重点开发，限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”此后，党的十七大报告继续明确提出在区域经济布局上要“按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”。2010年10月，中共中央十七届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，进一步完善主体功能区战略:“对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制。”

（三）战略评析

尽管实际层面的举措正在逐步进行，主体功能区建设处于起步阶段，但可以预见，中国未来区域经济的发展将呈现全新的格局。科学发展观的提出以及主体功能区的建设，是对中国长期以来片面追求经济利益局面的重要变革。在区域经济建设上，它遵循客观的市场规律，发挥各地区优势，充分考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，并结合未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，制定差别化的区域政策和绩效考核体系，改变了传统的按照行政区制定区域政策和绩效评价的思想，使区域发展的理念超越了简单的地理空间概念，必将推动中国区域经济的可持续发展。

五、中共对区域经济发展战略探索的基本经验

一是必须处理好公平与效率的关系。在区域发展中，如果过分追求公平而忽视效率，就会造成整体效率低下，最终实现的是低水平均衡;反之，如果过分追求效率而忽视公平，则会造成地区发展水平的差距拉大，出现严重社会问题，影响国民经济的健康持续发展。从中国区域经济发展的实践来看，虽然中国社会主义共同富裕的目标始终没有改变，公平和效率的目标具有统一性，但从具体发展阶段上看，却出现了片面强调的情形。建国之初，中国地区经济发展战略总体实施的是在“公平优先”目标指导下的均衡布局战略，内地建设进行了明显的政策倾斜，在一定程度上加快了内地发展，但造成了资源的浪费，制约了区域经济效率的提高，也未能从根本上改变地区间发展不平衡的状况。改革开放初期，党实行了东部优先发展战略，东部和全国经济得到发展，但区域差距在逐步扩大。进入新时期，党对“公平”和“效率”之间的关系进行了重新思考，提出了“效率优先，兼顾公平”的原则，统一了两者间的关系，有力地推动了区域间的协调发展。实践证明，区域经济发展战略的制定和实施必须兼顾公平与效率之间的关系，在区域经济上既要支持优势区域快速发展，又要加大对落后地区的扶持力度，逐步缩小差距，实现协调发展。

二是必须处理好计划经济与市场经济的关系。计划经济与市场经济是资源配置的两种方式，两者对立统一，各有利弊，单纯依靠某一方面都会出现严重的经济、社会问题。改革开放前，中国区域经济的发展具有浓重的行政色彩，政府控制着经济运行，统一安排区域间的经济建设，虽然在推动落后地区发展、完善工业体系方面起到了一定的促进作用，但压制了各区域经济发展的积极性和活力，不利于经济的发展。改革开放后，中共中央做出了建立完善的社会主义市场经济体系的重要决策，发挥市场在配置资源中的基础性作用，市场力量逐渐成为区域经济发展的主导力量，政府在这一过程中也逐渐从微观经济领域退出，由过去的直接干预经济的方式转为对经济总体的宏观调控。这一方面克服了计划经济体制下对区域经济管得过死的缺点，另一方面也克服了市场经济本身的缺陷，促进了区域经济健康有序地发展。实践证明，市场在资源配置和经济效益提高方面发挥着重要作用，区域经济的发展要适应市场经济体制要求，加快市场的培育和发展，遵循市场规律。同时，要加强宏观调控，按照有所为、有所不为的原则，引导区域经济向合理的方向发展。

三是必须处理好经济发展与社会发展的关系。经济与社会是既相互制约又相互促进的两个方面。经济发展是社会发展的基础和前提，社会发展是经济发展的目标和保证，科技、文化、教育等社会发展构成了经济发展的基础动力。经济的快速发展不等于社会发展水平的提高，单纯的经济发展还可能引发人口膨胀、环境污染、资源浪费、收入差距扩大等严重社会问题。在中国区域建设的很长一段时间里，出现了单纯重视经济增长，而忽视人口、资源、环保的情况，走的是一条低效益、低质量、高耗能的工业化之路，形成了一系列社会问题，影响了区域的可持续发展。进入新世纪后，党开始在区域经济布局上兼顾社会和经济的发展要求，科学规划区域建设，实现经济社会的协调发展。实践证明，单纯以GDP增长为目标的发展思路是不可取的，区域经济的建设必须保障和改善民生，转变经济发展方式，正确处理人与自然环境的关系，发展循环经济，构建社会经济协调发展的区域格局。

［1］彭敏．当代中国的基本建设:上［M］．北京:中国社会科学出版社，1989:17．

［2］中共中央文献研究室．建国以来重要文献选编:第9册［G］．北京:中央文献出版社，1994:342．

［3］中共中央文献研究室．建国以来重要文献选编:第11册［G］．北京:中央文献出版社，1995．

［4］邓小平．解放思想，实事求是，团结一致向前看［M］//邓小平．邓小平文选:第 2卷．北京:人民出版社，1994:152．

［5］中共中央文献研究室．十二大以来重要文献选编:中［G］．北京:人民出版社，1986:578．

［6］刘成瑞．解剖中国经济［M］．北京:中国经济出版社，1999:27．

［7］中共中央文献研究室．十四大以来重要文献选编:中［G］．北京:人民出版社，1997:1458．

［8］高萍．论中国区域发展战略的三次转向［J］．中南财经政法大学学报，2006（1）:10．

［9］中共中央文献研究室．十六大以来重要文献选编:上［G］．北京:中央文献出版社，2005:465．

The Communist Party's Strategy for Developing Regional Economy since the Founding of the PRC

LITao
（The Party School of Guangdong Provincial Committee of the C．P．C．，Guangzhou，Guangdong 510053，China）

The thoughts of the Communist Party for regional economy is an important part of the socialist theory with Chinese characteristics．Since the founding of the PRC，the Communist Party implement different developing strategies for regional economy at different periods:regional balanced－layout strategy under the planned economic system（1945－1978）;non－balanced developing strategy at the beginning of China＇s reform and opening up（1978－1995）;regional coordinated development strategy under the background of developing socialist market economy system（1995－）;scientific development strategy（2003－）．After the practice for several decades，the Communist Party has summarized the experience of developing regional economy:we must manage the relationship between fairness and efficiency，deal with the relationship between the economy and market economy in a suitable way and handle with the relationship between economy develop and social progress appropriately．

CPC;regional economyregion;developing strategy

F207

A

1673－5595（2011）05－0023－05

2011-04-26

李韬（1985－），男，湖南娄底人，中共广东省委党校硕士研究生，研究方向:区域经济研究与管理。

［责任编辑:张岩林］