从行政决策过程分析媒体的积极角色

梁丰

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

近年来,由于经济的开放和发展、技术的进步,毫不夸张地说,我国步入了媒体的“黄金时代”,尤其是网络媒体微博的迅猛发展。行政决策贯穿于社会管理和服务的全过程,起着至关重要的作用,而媒体与政府的决策紧密相连。一方面,决策的科学性和民主性牵动着社会的稳定,另一方面,社会管理重心不在管,而在于理,即理顺、理通,让社会各方的诉求通过一定途径去表达,声音的有效表达是社会稳定的基础。因此,本着促进社会各系统良性和谐互动,推动社会管理创新,作为一种逐渐成熟的力量,我国媒体在行政决策过程中能发挥的积极作用将越来越显著。

一、不同决策阶段媒体担当的角色

就当前国内情况而言,我根据行政决策的过程,试图归纳出媒体在不同决策阶段可能担当的角色。

(一)行政决策前

1.决策铺路者

这种媒体角色指的是媒体被充当行政决策机构的有意的铺路者。每当行政机构准备做出某种决策之前,将会通过其设立甚至控制的一些媒体,有意选择报道跟那个决策相关的一些东西,而引起民众知晓以及社会上一些讨论。总之,一切的报道都是为决策的制定而铺路,制造有利于决策实施的舆论环境,是行政机构试图赢在起点上的通过媒体报道的有意识的行为。决策铺路者的典型代表就是1978年我国关于实践是否是检验真理的标准而引发的讨论。当时是媒体先行,刊登邓小平的文章,引发讨论,然后改革开放这个重大决策的号角被吹响,改革开放的序幕被拉开。

2.决策引发者

此种媒体角色是指媒体为了引起社会对某个问题的关注,报道某方面的信息,从而将一个问题转变为社会性公共问题,或民众为了解决某个社会问题,或改变某种负面的现状,通过向媒体报料,然后媒体报道,设法引起决策者的关注。这个过程在公共政策分析学里面称为公众议程或系统议程,与此相对应的另一议程称为政府议程或正式议程。媒体在此担当的角色就是在公众议程和政策议程之间搭建一座桥梁,即通过报道,有目的地去引发决策者关注某些社会问题,成为行政机构决策的信息源,期望甚至迫使其采取某些行动去解决。决策引发者的典型例子很多。如最近故宫失窃案发生后,媒体立刻又报道出故宫里的建福宫变身富豪会所,在公众为这件事情争论不休时,媒体再一次曝光承德避暑山庄内即将开营私人会所。这一系列的追踪报道,都会大大地引起决策者对故宫等著名历史场馆的管理、使用等问题的深入关注,从而推动相关方面新决策的制定和实行。

(二)行政决策中

1.决策协助者

首先,在媒体帮助下,更多同类型、相关问题被发现。通常在某个别问题被媒体曝光后,或者某个政策刚开始制定时,媒体就会接二连三地报道同类型或相关联的事件,使问题的本质越来越充分地被挖掘出来。如几次毒奶粉事件包括安徽阜阳为代表的大头娃娃奶粉事件和石家庄三鹿为代表的结石奶粉事件,原本只是一些个体或在一个地区被曝光出来,后来媒体不断报道类似的新闻,使民众和政府认识到,这些问题不只是发生在几个人身上,也不只是发生在某个省份(广度),问题的严重程度(深度)也要被重新评估和考虑。

然后,媒体通过社会调查,试图向决策机构提供建设性的意见、建议和参考。以往一直存在着一种决策单向、封闭的传播倾向,忽视民众的感受,缺乏民众的参与,这种倾向的极端是“三拍现象”。因为得不到民众反馈的信息,决策者无法做出及时的回应和恰当的调整,从而决策者与民众之间难以实现良性互动。具体来说,政府事先在媒体上对即将出台的政策方案进行公示,公开征求社会各方的意见,然后再次通过媒体,及时吸纳各种有益的意见和建议,不断完善政策方案。如《个人所得税法修正案(草案)》征求社会意见,每天的时评经常涉及此话题,最突出的新闻就是央行专家李稻葵炮轰个税体制“弱智”,几天后,新华网就报道全国人大邀请十余位专家对个税法修正案草案发表意见。这些都会对决策机构提供一个实在的参考,也让媒体成为决策机构的一个得力的协助者。

再次,通过媒体报道,帮助树立政府勤政高效的形象。在英国社会学家约翰·B·汤普森看来,传媒的一个特质就在于象征意义的生产[1]。同时,公共政策分析学也认为,公共政策的有形效果可能十分微弱,其初衷是让目标群体以为他们关心的问题已经得到解决或者正在解决之中,从而减轻对政府的压力或者激发起某种精神。但也不是可有可无的形式主义。例如:就业机会均等的政策也许在实践中难于推行,但却能使人们相信政府至少在表面上不容忍就业中存在的各种歧视。这些公共政策对于维护社会稳定,使政府获得人民的支持等方面有着积极的作用①有关论述请参阅陈庆云主编的《公共政策分析》，北大出版社。。

2.决策监督者

二十一世纪以来,我国无论政府和民众,都越来越重视程序正义。因而媒体在行政机关进行决策的过程中,会着重监督决策是否符合法定程序,是否有某些环节被有意无意地忽略了；也会深究政策制定和参与主体是否具有合法性；以及会就决策的部分内容以及一些实施前的草案或讨论稿所显露出来的问题进行探讨,从而对决策机构进行监督,促进决策的科学性和民主性。

(三)行政决策后

1.决策执行推动者

一方面,媒体的报道大大地保障了公民的知情权,公民不知情,政策难推动。党的十七大报告提出:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”因此,要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。首先,知情权的法理根源在于主权在民,或用另一说法:国家的一切权力属于人民。因此,人民就被自然地赋予和享有知情权,就有理由通过包括媒体的各种途径去监督政府的政策执行。然后,知情权的现实依据是:公民要行使各种权利和自由就首先要知晓有关信息,掌握有关情况和证据,否则,就会无的放矢、言之无物[2]。同时,某些执行法规或指令的颁布实施,有部分人却因为各种原因不知晓,从而在日后自己违反了该规定或法律都不知道。媒体的成长、发展最终发达恰恰就是这种对信息不对称现象很好的弥补。接着,知情权的保障和完善是民众从被动臣民至被动公民然后向主动公民转变的过程,是政府管治从封闭向开放转变的过程,是“现代国家民主宪政的基础要素”,也是“防止出现恶劣政府的必要条件”[2]。

另一方面,媒体具有政治宣传属性,只是程度不一而已。它受控于国家,是政府管治的工具、传声筒,它肩负着传达政令,使政令畅通的使命,它以舆论导向的方式影响着社会和民众的行为和心态。当今社会是信息传播高度发达的社会,材料、能源和信息是现代社会发展的三大资源[3],过去对传媒的管理办法很多已经不合时宜。很多时候要求政府必须在尽可能短的时间内,通过媒体发布信息,抢占舆论制高点,否则就会陷入被动,不但损害公众的知情权,而且对决策机构的公信力以及新闻媒体的形象也是一个降格。这也要求媒体必须密切关注新决策的推行。如最近“醉驾入刑”,各地媒体不断关注此政策的施行情况,不断曝光一些典型的例子。如音乐人高晓松被判刑、昆明城管人员醉驾被查获、广州醉驾入刑第一人被吊销驾照5年不得重考等事件的曝光,都对政策的宣传起了促进作用,尤其对社会和民众起到警示作用。据媒体的后续报道:醉驾入刑实施3日后,广州醉酒驾驶同比骤降75%；醉驾入刑18天,成都酒驾下降4成①详情请参阅：大洋网http://news.dayoo.com/guangzhou/201105/06/73437_16505937.htm；《华西都市报》 2011年 5月 19日。。

2.决策实施监督者

现代社会,媒体逐渐成为相对于立法、行政、司法的第四种权力或被称为权力的“第四极”,是监督政府,遏制权力被滥用,保障公众知情权的重要工具,甚至是“无冕之王”。媒体的自由度慢慢扩大,积极性空前高涨,它通过广泛采集和报道社会公众意见,密切关注着行政决策实际的执行,从而能及时纠正公共决策执行的异化。

从系统论的角度分析,戴维·伊斯顿认为,“行为系统在环境的影响下产生并反转过来影响环境”。政治系统输出了权威性的决定、法令或政策后,会给环境带来一系列的变化,而当环境发生变化后,媒体和民众就会对政治系统施加正压力或负压力,以是否支持和对政治系统提出希望和要求等形式反馈给政治系统。通俗具体地讲,就是在决策实施后,媒体与民众结合,向决策机构反馈自己的意见,包括赞同决策或反对决策。这个反馈过程的本质是利害关系人对利益分配的应对行动,因为公共政策的实质是政治系统的权威性输出,对全社会利益进行权威性分配②来自戴维·伊斯顿的论述。分配的结果对部分人获得利益,也使部分人失去利益。得益方试图形成联盟,合法或非法地抵制政策终止,损失方试图施压和影响决策机构去改革甚至阻止政策执行。

结合T·史密斯的政策执行过程模型和M·麦克拉夫林的调适模型来分析,当决策机构发布和实施政策后,就会对目标群体产生一种紧张(tension),从而会做出适当回应,向决策机构给予反馈,同时,执行者和受影响者之间会通过一种双向的信息交流和互动达到一种相互调适的状态。再一次拿“醉驾入刑”作例子。最初,各地媒体纷纷报道醉驾入刑第一人,接着,最高法院副院长张军给出“醉驾入刑”新解释,后来,各地有自己的做法和理解。如深圳一次醉驾审判公诉方就明确提出个人言论不能作为法律依据,也不能影响判决,然后有媒体就发文指出醉驾入刑应由人大解释,而非最高法院。再到后来最高法院将以案例形式发布“醉驾入刑”适用标准,供各级法院参照试用。时隔一日,公安部再透露,在刑法修正案(八)和修改后的道路交通安全法施行后,公安部门对经核实属于醉酒驾驶机动车的一律刑事立案。整个过程,都有媒体在不懈地跟踪报道,监督政策的实施情况。

3.决策行为裁判者

媒体不仅具有政治属性,还具有产业属性,且后者的比例越来越大。媒体说到底是人办的,是人便会有利益,有好恶,这些都会影响到其公正。媒体越来越偏向为一个事件去自主地定性(包括正负),似乎充当了一个裁决者。这当中有其合理性,因为不同媒体有不同的媒体理念和立场,还有其追求的利益；但也有不合理性,媒体的定性不一定客观,不一定全面,不一定专业,这样就会使不少受众感觉被牵着鼻子走。在媒体日益发达的今天,这种对决策行为的裁判行为对社会的影响将会非常深远。

二、媒体角色的发展趋势

随着我国人民利益觉醒和权利意识的驱动,我认为媒体在社会发展的大舞台上,不同角色出现的频率和参与的深度都将出现强化的发展趋势。

一方面,决策引发者和裁判者的角色将不断增加

今后,我国的媒体将会逐渐告别以往的观望以及消极被动地向上级部门“请示”以求“尚方宝剑”,逐渐告别等待新闻通稿的做法。当社会问题凸显时,尤其是面对突发事件,媒体将会及时快捷地报道,从而向政府决策部门提供足够的信息资源和决策参考,对未进入政策议程的问题,将更有力地推动其进入政策议程,对已进入政策议程的问题,将通过多次报道使之获得更多关注,而不是把一个鲜活的新闻弄成旧闻。因此,媒体报道的内容和形式将更加多样化。现在不仅是电视新闻和报纸了,手机和网络成了媒体传播的生力军。如厦门PX事件,当以赵玉芬为代表的105个政协委员联署的议案被传统媒体披露后,市民们就通过手机和互联网传播信息,进行组织动员；广州番禺区垃圾焚烧厂选址事件,媒体可谓发挥了不可替代的作用；还有近来的广州地铁九千万翻新工程,如果没有媒体不懈的报道和呼吁,地铁公司是不可能出来回应问题同时并修改翻修计划的。这些例子都说明,媒体将逐渐变得主动,成为社会问题进入政策议程的触发机制；将逐渐成为影响政府决策的重要力量,为决策的制定提供多角度的视角和思考。而媒体主动触发和影响决策的动力在于利益表达,在于各阶层为了保护自身利益,为了让自身利益得到决策部门的重视和回应,通过媒体向决策部门进行影响和游说。对同一个事件,不同媒体会有不同的报道角度和关注焦点,会有不同的篇幅,更会有不同的定性。

另一方面,监督角色的戏份将大大增强

首先,舆论监督性的报道在量和质上会增强,频率越来越高,覆盖面越来越广,批评的力度和深度越来越强。以往行政决策主要靠的是行政系统内部的上级监督,外部监督薄弱。而随着媒体的逐步发展,信息技术的不断普及,公民的知识素质和民主意识的不断提高,反馈和输入的渠道和质量渐渐得到了改善。尤其在一些沿海发达城市如广州这样一个媒体比较活跃的地方,媒体的监督功能给政府的行政决策施加了良性的压力。就连市委书记张广宁也通过媒体就2010年广州亚运期间工程扰民问题向全市市民道歉。在其他制度化途径还没有得以完善的情况下,媒体的监督和批评将会对我国政府依法行政,科学民主决策方面起到重大的推动作用。

第二,民众逐渐与媒体结合成一体,形成合力去监督政府的依法行政。没有媒体曝光行政决策后的实施情况,有关部门很难会去重视和改进。如厦门PX项目事件中,公众组成自发、临时的组织网络,借助媒体,去反对此项目,而行政机构后来也做出了积极的回应,通过主动引进程序技术、构建对话平台来化解危机。自从新世纪以来,中国进入了一个社会冲突高发期,“群体性事件”数量急剧上升。1993年全国发生群体性事件还只有0.87万起,而2005年上升至8.7万起,2006年更是超过了9万起[4]。而近几年执政党异常重视社会稳定,例如在中央党校轮训全国的县委书记。在2011年2月,胡总书记在中央党校开班式上,提出要扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系,最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。要从根本上减少群体性事件,需要改革行政决策机制,为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道,让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境[4]。因此,不论从民众、还是媒体、抑或政府方面考察,都能够推断出民众和媒体结合的这种现象将越来越显著。或者说,媒体将成为联通民众和政府的一座坚实的桥梁。

第三,媒体将成为推动政府信息公开的主力军。古语云:“宣则成隐则败。”信息公开的法理依据是,行政公开是行政法的基本原则之一。有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。尽管我国的一些权力部门已经初步尝试公开一些政务,同时我国不少热心公民和组织包括媒体都极力呼吁政府信息公开,但由于现行法律缺乏明确的保障和细化的条款以及可操作的程序,政府信息公开很难落到实处。学者杜钢建认为,某些媒体的评论文章把要求公布真相的声音说成是“别有用心”、“居心不良”、“恶毒攻击”等等,不仅没有发挥媒体的监督作用,而且丧失了起码的职业良知[5]。

总之,从根本、长远来说,媒体的监督、公开有利于迫使让权力在阳光下运行,防止暗箱操作,使权力腐败失去生存的土壤,从而有利于缓解社会矛盾,有利于维护社会稳定,有利于促进社会各方的良性互动。

三、小结

基于上述媒体在行政决策中的角色及其发展趋势,我们有理由相信,在与行政决策机关、民众的互动中,媒体自身将发挥一种积极的协作和桥梁作用,最终三方达到互利共赢。即:事前为决策机构提供科学意见,事后追踪推动和监督决策的实施；对上分担政府职能,协助决策,对下联合民众监督政府；对上传达民意,对下传播政策法规。封闭的管理主义治理模式,成本只会变得高昂。而媒体恰恰可以成为决策机构和民众的沟通者,联通两方,引导民众,创建良好的心理环境,培育和谐的公共秩序；成为社会的安全阀、减压器,释放社会内部的戾气和缓解压力。

[1] 徐桂权,任孟山.时评作为一种利益表达方式:传播社会学的考察[J].开放时代.2010,(2):115-132.

[2] 李矗.“两难选择”与“自由应对”:试论新闻媒体的公共角色定位.新闻记者.2011,(2):39-44.

[3] 江泽民强调加快我国信息化建设[N].中国青年报,2001-12-27.

[4] 王锡锌,章永乐.从“管理主义模式”到“参与式治理模式”——两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析[A].行政规制论丛[C].北京:法律出版社.2009.

[5] 刘天时.当SARS碰撞中国传媒[N].南风窗,2003-6-10.