浅析社团组织参与公共政策的几个基本问题

刘 玉 马树颜

浅析社团组织参与公共政策的几个基本问题

刘 玉 马树颜

公共政策的根本目的在于为社会提供各种公共产品和服务，即通过协调各方利益，最大限度地实现以民众利益为基础的公共利益。社团组织参与公共政策的实质是为民众意愿和利益表达提供中介和桥梁。社团组织参与公共政策成为公共政策过程中不可缺少的部分:理论上，参与民主理论、多元民主理论和协商民主理论为其提供支撑；实践中，社团组织通过对公共政策的参与，以期实现增强公共政策公共性与合法性、保障公共政策的科学性、监督公共政策的执行的价值。

社团组织；公共政策；参与

在多数现代国家,公共政策已经成为政府管理社会的主要手段,是政府解决社会公共问题、分配社会价值和实现公共利益的主要途径。实现公共利益的前提是,民众的意愿和利益要求在政策过程中得到表达和尊重。在规模较大的民族国家中,民众直接参与公共政策过程并对政府决策施加影响受到各种条件的制约。民众对公共政策的参与和影响更多是间接意义上的,需要借助特定中介来实现。社团组织是此类中介的重要一种,社团组织参与公共政策是个体公民参与的延伸。

社团组织出于对公共利益的关注,以其特定的身份通过合法途径对公共政策的制定、执行及评估等提出意见和建议,并在此过程中表达组织的目标及意图。研究社团组织对公共政策的参与,总结经验、发现不足,可以为更好地推进公共政策科学化提供参考。

一、作为公共政策参与主体的社团组织

在我国,社团组织在相关文件规定中更多地是以社会团体这一名称出现的。社会团体指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。下列三类机构组织不属于社会团体:一是参加中国人民政治协商会议的人民团体;二是由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体;三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。我国成立社会团体必须经其业务主管单位审查同意,必须同时接受登记管理机关、业务主管单位的监督。

国内社团一般具有非营利和民间化特征,依其性质可分为政治性、经济性、科技、军事、外交、文化体育、健康卫生及宗教团体等,它是执政党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,在激发社会活力、促进社会公平、倡导互助友爱、反映公众诉求、推进公益事业、化解社会矛盾等方面发挥着不可替代的重要作用。

在国外,社团组织与非政府组织 (NGO)、非营利组织(NPO)等的含义较为接近,属于与国家相对的社会领域。其通过对公共政策的关注及参与,从而实现缓解或协调利益的冲突促成妥协、实现政府与民众之间的协调沟通、民主管理、优化政府社会管理等目标。

本文所研究的社团组织指是在政府与社会之间发挥中介作用、具有独立性、自治性、合法性的民间社会团体。包括行业协会、工会等经济性组织,青年组织、妇女组织等社会性组织,基金会、环保社团等公益性非政府组织。

作为参与公共政策的主体,社团组织需要具备: (1)充分的主体性。这是社团组织真实、准确、完整、自由表达意愿的前提。(2)参与公共政策的能力。社团组织需要在具备相关知识的基础上,对社会公共生活有充分了解,并且能够对现行公共政策做出恰当评估,有能力对未来政策提出前瞻性的建设性意见,从而保证参与的有效性和科学性。(3)通过合法有效的途径参与公共政策。合法是社团发挥实际作用的前提,否则,无法参与公共政策。

二、社团组织参与公共政策的相关理论

(一)参与民主理论

当代西方参与式民主理论为西方民主理论的发展做出了贡献,并为其民主实践提供了理论支撑,当今西方国家在政治社会生活等领域的开放性和社会力量的广泛参与便是集中表现。

参与民主理论强调,参与在民主实现过程中起着核心作用。例如,参与民主理论代表人物佩特曼认为,真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主,从政策议程的设定到政策的执行,都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中,才有可能实践民主所欲实现的基本价值,如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等。

为了避免人们对其理论的误解,参与民主论者特别强调参与不等于直接民主,参与仅仅是人们扩大对自己生活控制的一种方式。

(二)多元民主理论

多元民主理论是20世纪西方民主理论中的最受瞩目的理论之一,“作为组织和解释公共政治生活的唯一正确方法,政治多元主义仍然是西方世界自由意识形态的核心”。多元民主论主张,“民主不只是通过国家这个唯一的权力中心而存在,而是由社会中的许多团体来分享,是众多团体共同参与政治决策过程。”多元民主理论的主要代表罗伯特·达尔在其多元主义民主理论中充分肯定了团体的力量。他认为,如果没有各种相对自治的团体,惟有政府才是单一的强有力的决策中心,可能使政府通过等级的政治体制造成对公民的单向控制,而许多相对独立的自治团体的存在,可以作为中介来实施影响,不仅可以解决单个公民无法实施控制的尴尬,也能减轻或抑制政府的单向控制,从而保证民主政治的真正实施。

(三)协商民主理论

协商民主理论兴起于20世纪后期。“协商民主意味着政治共同体中的自由、平等公民,通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好,根据条件修正自己的理由,实现偏好转换,批判性地审视各种政策建议,在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。在公民实践理性的基础上,协商民主激发了理性立法、参与政治和公民自治的理想。协商民主的核心要素是协商与共识。”

协商民主以高度发达的经济、完善的法制、高素质的公民为依托,以参政主体的绝对平等和公共利益为核心价值,旨在解决人类通过现有途径无法很好应对的政治困境。在协商民主体制运行过程中,广泛的公众参与、讨论与辩论可以深化对公共利益的认识,达成一种更广的理解上的共识。因而,公民的广泛参与是协商民主的默认前提。

上述三种理论均强调参与对于民主的重要性,并一致强调要扩大政治参与,有的甚至直接涉及到社会团体的参与问题,这些理论无疑为社团组织参与公共政策过程提供了理论支撑。另一方面,社团组织参与公共政策过程也有助于丰富发展相关民主理论。

三、社团组织参与公共政策的实践价值

社团组织参与公共政策不仅可以有效改变传统社会当中政府与社会及民众的对立关系,按照经济社会发展的需要,优化两者的职能分工,特别是转变政府职能,以期适应社会发展过程中组织形式、利益关系的新变化,使政府与社会形成合力。具体而言,社团组织参与公共政策的价值表现在:

(一)搭建民众参与公共政策的桥梁

一个稳定、健康的社会需要政府能够尽可能好地平衡和保障各个不同群体的利益和要求,这就要求政府在决策时科学决策、民主决策,充分吸纳不同方面的合理意见和建议。换个角度而言,在社会决策过程中,社会各阶层都要有自己的利益诉求渠道。但是,由于公民个体众多,而且太分散,政府无法使每个人的意见都能够进入决策系统之中。社团组织来自社会之中,能够体察社会民众的冷暖安危,能够较为全面地了解社会民众对社会发展及公共政策状况所持有的态度,能够整合其周围民众的意见、愿望和要求,政府可以通过吸纳社团组织代表参与决策,从而把各个方面的意见、愿望和要求吸纳到政府公共决策系统中,使得民众利益在公共政策制定过程中得到尊重和保障。因而,社团组织是公民参与、管理公共事务的重要平台,是沟通政府和公民的桥梁。作为介于公民与政府之间的缓冲力量,更有助于政府和公民的双向交流与信息的传送及反馈,及时化解政府与公民的矛盾,起到稳定社会的作用。社团组织不仅以其独有的方式参与政府决策,将公民意见、建议向政府表达,促进公民对政治生活的参与;它还是公民教育的重要途径,其存在和所开展的工作增进公民对政府公共政策的理解、认同和支持;同时,社团组织为社会提供各种服务,在提供公益性服务和公共物品方面特别是服务弱势群体方面发挥着重要的作用。

(二)增强公共政策的公共性与合法性

作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。公共政策必须反映大多数人的利益,关注公平、自由、公正等价值取向,才能保证其内容的合法性。社团组织参与公共政策的目的在于影响公共政策,实现其所代表的群体的利益,是民主政治的开放性与真实性的优势之所在,有利于实现公共政策内容方面的合法性。另外,社团组织作为积极的政治参与者,借助制度化的渠道,表达政治诉求和意愿,引起决策者的关注,从而对政策制定形成影响,能够尽可能地避免决策者在决策过程中的主观性、随意性,减少暗箱操作的可能,也有助于更好地保证政策在程序上和实质上的合法性。政策的合法性又可以进一步维护决策者的权威,使其获得民众的认同。这样便在政策过程中形成了良性循环。

(三)保障公共政策的科学性

公共政策的科学性以其政策过程的合法性与政策内容的有效性为支撑。社团组织的参与是一个不可缺少的方面。由于出发点、所处位置等方面的差异,人们对同一问题的看法会存在差异。因此,政策制定者与普通民众对于政策的内容的期望也会存在差别。倘若公共政策的制定只从当政者的角度出发,而不对民众意愿进行了解和吸纳,就难以保证政策的全面、有效。可见,公共政策的科学性需要通过决策过程中决策者、专家咨询者及政策对象之间的互动来实现。在这个过程中,需要参与决策的主体分别以各自的视角对政策提出合理化的建议,共同讨论,相互补充。社团组织作为介于政府与普通民众之间的社会团体,基于其自身的非营利性,能够以公平、公正和客观作为其活动准则和判断标准,从而对政策的科学性能起到推动作用。基于此形成的公共政策在形式上发挥了集体智慧的优势,在价值上能够最大限度地维护公共利益,在技术上能最大限度减少失误,从而更具科学性。

(四)监督公共政策的执行

对公共政策过程进行监督包括对政策的制定、执行、评估和终结等的全面监督,其目的在于保证政策系统的顺利进行,提高政策制定与执行的质量,促进既定政策目标的实现和提高政策效率。由于公共政策的执行是政策效能实现的关键环节,对这一环节进行监督就具有举足轻重的价值。虽然政策本身的条件如政策目标是否清楚、政策标准是否适度、政策手段是否得力等对政策执行的影响重大,但是,即使政策制定得科学、合理,倘若在执行过程中走了样,也无法实现政策目标。一般而言,公共政策执行过程中会出现各种情形,当政策的执行有利于某些群体时,它们通常会表现出积极和拥护的态度,从而有利于该项政策的执行,有利于政策目标的实现;而当某项政策的实施会损害或危及某些群体的利益时,它们通常会表现出消极或反对的态度,甚至制造破坏,严重影响到政策的顺利执行和政策执行的效果。因此,在政策执行遭遇困境时怎样应对就成为监督者的关注点。虽说政治系统内部原本有监督部门,但其发挥的作用与外部监督是有所不同的。来自社团组织的监督可以从另外的角度发挥作用。社团组织通过网络、媒体、公共讨论等形式和场合,关注和监督公共政策的实施,督促它们改善自身形象,更加负责任地行动,更快地对公民的要求做出回应。同时,社团组织的监督还可以防止强势群体对弱势群体权益的忽视或侵害,或制止人们对公共利益的损害;并有效防止政治系统内部对政策执行不力行为的包庇,保证政策执行过程中的原则性和公正性。

四、推进社团组织参与公共政策的环境支持

社团组织参与公共政策的实效如何,是由多重因素决定的。要促进社团组织的发展,进一步发挥其积极作用,需要政府、社会和社团组织自身共同努力,发挥制度规范、文化熏陶、力量整合等多个要素的共同作用,形成合力。

(一)正视社团组织参与公共政策过程的积极作用

社团组织是介于民众与政府之间的中间力量。社团组织作为政府向社会分化职能的媒介和载体,其广泛参与不仅可以缓解政府压力,还可以为公民的意愿表达提供场所,从而及时传递民情,增强社会对其成员需求的反应机制。另外,社团组织还在增强公共政策的公共性与合法性、保障公共政策的科学性、并监督公共政策的执行等方面起到不可替代的作用。因此,社团组织作为公共政策的参与者,其价值不容忽视。

给社团组织以正确定位,并将其看作社会平衡发展的重要支撑力量,发挥其积极作用,限制其不利因素,是符合现代国家发展方向并能对国家和社会发展提供助力的必要选择。

(二)突破社团组织参与公共政策过程的路径限制

明确、有效、充分的利益表达是保证公共政策有效运行的必要条件,国家应有意识地发展社会各阶层的参与能力,倾听不同的声音。这就“要求政策分析者制定并积极实践把公民的个人观点融入政策形成过程的方法”。为此,政府首先需要拓宽、完善民众的利益表达渠道,开放参与领域,扩大民众参与机会,需要立法机关采取相关措施。比如制定相关的法律、法规,通过实体法和程序法的综合效力,明确社团组织在政策过程中参与和监督的合法地位,使得它们能够名正言顺地参与并监督公共政策的各个环节,并按照法律规定,在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时,能够比较充分且有效地表达自己的意愿和民众利益诉求,最大程度地实现对民主和公意的维护。

(三)加强社团组织参与公共政策过程相关法规制度的建设

法制化是实现社会公平、公正的保障,完善的制度是行为的标准和规范。社团组织对公共政策的有效参与需要建立与健全完善的制度来保障。如美国的《联邦院外活动法》和《院外活动公开法》、韩国的《非营利/民间组织支持法》等,都为各自国家的社团发展营造了良好的法律环境。现阶段,我国社团管理缺乏专门的成文法律,适用于社会团体管理的只有少数几部法规,如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。因此,今后的立法过程中,针对社团组织持续扩大发展的状况,要针对性地制定相关法律制度,一方面明确社团组织的法律地位,解决其合法性问题,另一方面,规范社团组织的活动,实现其良性发展。

(四)引导社团组织处理好与其他公共政策影响因素的关系,形成合力

作为一种动态过程,公共政策过程实质上是各种力量或因素相互影响、相互作用、相互调适即博弈的过程。参与政策过程博弈的力量有政府、政党、社团组织、利益集团、思想库、大众媒体、民众个体等。其中,政府因握有公权而成为法定决策主体,是政策过程的核心力量;民众是政策服务的对象,民意是政策的前提和依据,政策在本质上应该是民意某种形式、某种程度的体现。社团组织与政党、大众媒体等是连接政府和社会的中介组织。社团组织参与公共政策过程时,与这些力量之间的关系处理得如何在一定程度上影响其参与成效。另外,在以信息网络技术为代表的科技日新月异的今天,网络媒体对政策过程的影响日益突出,能否与媒体形成积极互动,对社团组织的参与效能影响也非常大。

刘玉，山东行政学院基础部讲师，曲阜师范大学政治与公共管理学院博士研究生(邮政编码250014);马树颜，中共济南市委党校讲师，政治学硕士(邮政编码250014)

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1672-6359(2011)04-0097-03

(责任编辑 马晓黎)