探求加快政府职能转变的新突破

王龙江 王龙雷

探求加快政府职能转变的新突破

王龙江 王龙雷

加快政府职能转变，是贯彻落实科学发展观，解决我国经济社会发展遇到的一些深层次矛盾和问题，推动经济社会科学发展必须解决好的重大课题，也是建立完善的社会主义行政管理体制和市场经济体制必须解决好的重大课题。经过多年改革和不断推进，我国政府职能转变取得实质性进展，面对新形势新任务新要求，加快政府职能转变也需要新的突破。

一、我国政府职能转变的简要历程和成效

政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时享有的职权、承担的职责和所具有的功能。政府职能直接回答了政府“应该干什么”、“不应该干什么”等行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑和现实起点，直接体现公共行政的性质和方向。政府职能转变是政府职能的范围、内容、重点以及实现方式的转移与变化，是一定时期内，适应维护政权统治和经济社会发展的需要。

党的十七届二中全会强调深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，这既是改革的主题，又是改革的总体要求。在行政管理体制各因素中，政府职能处于基础地位，决定着组织结构、制度、机制和功能。检验行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构设置和调整是否科学合理，更要看政府职能转变是否到位，职能配置是否适应经济社会发展的需要。无论是机构调整，还是部门职责界定，都要有利于政府职能转变，有利于政府全面正确履行职能。

我国政府职能转变经历了一个不断发展的持续过程。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，这是中央文件第一次对政府职能转变提出要求。1985年9月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出，“随着国家管理经济的职能范围和管理方式的变化，各级政府经济管理部门的组织机构也要进行相应的调整和改革”。1986年5月召开的全国中等城市机构改革试点工作座谈会，正式提出“转变政府管理经济职能”，指出经济管理部门要把精力从订指标、批项目、分资金、分物资，逐步转到搞好统筹规划、掌握政策、组织协调、提供服务、运用经济手段和加强监督检查方面来。1987年10月，党的十三大报告明确提出：“为了避免重走过去‘精简-膨胀-再精简-再膨胀’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键”。1988年以后的历次改革，都把转变政府职能作为一个重要内容来抓。1992年，党的十四大报告提出，“加快转变政府职能，根本途径是推进政企分开”。1997年，党的十五大报告提出，“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”。1994年《政府工作报告》对政府职能进行了初步概括，指出政府的主要职能是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。1998年国务院机构改革方案明确提出，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。2002年，党的十六大以来，在继续转变政府经济管理职能的同时，更加注重全面履行政府职能。2003年政府工作报告明确提出，“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步提强调深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，要加快政府职能转变，全面正确履行政府职能，通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

改革开放以来，我国政府职能转变取得实质性进展。在推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，实现从微观管理向宏观管理、直接管理向间接管理、以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主转变等方面，取得了显著成效，政府职能基本适应了从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求。一是政府职能的重心由阶级统治和阶级斗争转到经济建设和社会发展上来。二是政府履行职能的方式从单一的行政手段转到综合运用经济、法律和行政手段。三是不断理顺部门职责关系，职责交叉重叠，互相推诿扯皮的问题得到明显改善。四是更加注重全面履行政府职能，在加强政府经济管理职能的同时，加强了政府社会管理和公共服务职能。

二、加快政府职能转变面临新的形势与要求

当前，我国正处于深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，新形势新任务对加快政府职能转变提出了新要求。

首先，我国经济社会发生的深刻变革对加快政府职能转变提出新要求。政府职能范围主要取决于市场和社会的需求，政府职能转变，核心是处理好政府与市场、政府与社会的关系。经过三十多年的改革开放，我国经济社会发生了深刻变化，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，迫切要求加快政府职能转变，调整完善政府职能范围，改进管理方式，把不该由政府管理的事项交给市场和社会，把该由政府管理的事项切实管住管好。

其次，服务科学发展主题和加快转变经济发展方式主线对加快政府职能转变提出新要求。党的十七届五中全会确定了科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线。“十二五”时期，整个行政管理体制改革都要服从和服务于这一主题主线。当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，一个重要的原因就是政府职能还存在越位、缺位、错位、不到位的问题。政府职能在一定程度上决定着经济社会发展模式，加快转变政府职能，是实现科学发展和加快转变经济发展方式的前提和基础。必须加快推进以政府职能转变为核心的行政管理体制改革，着力破解制约经济社会发展的体制机制问题，才能为实现科学发展的主题和加快经济发展方式转变的主线提供强大动力和保障。

再次，实现党的十七届二中全会提出的到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制总体目标对加快转变政府职能提出新要求。政府职能在中国特色社会主义行政管理体制的若干要素中具有首要位置，又对其他要素起着决定性的作用。实现这一目标，必须加快政府职能转变，建立健全与完善市场经济体制相适应的政府职责体系、全面正确履行政府职能。

最后，解决政府职能越位、缺位、错位、不到位等问题要求加快政府职能转变。虽然我国政府职能转变已取得显著成效，但是与贯彻落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制的要求相比，还存在一些不相适应的地方，计划经济体制下形成的一些管理理念和管理方式尚未得到根本改变；政府对经济社会事务的微观干预依然较多，还管了不少不该由政府管理的事项；社会管理和公共服务职能依然薄弱，一些该由政府管的事项没有管好，政府职能还不同程度地存在越位、缺位、错位和不到位的问题。解决这些问题，迫切要求加快政府职能转变。

三、加快政府职能转变面临的困难和制约

当前，我国各项改革进入了攻坚阶段，加快政府职能转变仍然是一项紧迫而艰巨的任务，同时改革也进入“深水区”，每一项职责调整都涉及部门权力和利益的再分配、再调整，政府职能转变的阻力和难度也在加大，政府职能转变需要新的突破。

一是政府职能转变的内部动力不足。政府职能转变是政府适应经济社会发展需要对自身职能范围、内容及实现方式的自我调整。市场和社会的需求是政府职能转变的外部动力。但政府职能转变是行政管理体制改革的重要内容，本质上是政府的自我革新，最终还要通过政府机关自身推动来实现。政府职能转变各项要求的最终落实，还要通过各部门实现。政府职能决定政府部门的职权，职能转变关系部门的权力和利益调整。由于种种原因，我国政府机关大量存在部门权力和利益相联、权力和责任脱节的现象，自我转变的动力不足。如何化解来自部门的阻力，是加快政府职能转变需要解决的一个难题。

二是现有政府职能转变的两种主要方式需要深化。长期以来，政府职能转变主要通过两种方式实现，一是机构改革和部门“三定”规定，二是行政审批制度改革。在政府职能转变的初期，这两种方式发挥了重要作用，在推进政企分开、减少微观管理方面取得显著成效。但随着改革的不断深化，两种方式的不足也日益显现，需要进一步深化。从部门“三定”规定看，一是对部门职责的规定比较原则，职责边界还不够清晰，缺乏可考量、可评估性，职能转变的总体要求较难真正落实到位；二是缺乏责任约束机制，权责脱节、有权无责，易导致部门实际工作偏离职能目标；三是缺乏履行职责方式和程序的规定，易导致实际工作中交叉扯皮。从行政审批制度改革来看，经过几次集中改革，各部门现保留的行政审批事项，绝大部分都涉及部门的核心权力和利益，有的部门采取多种方式应对行政审批制度改革，进一步深化改革的阻力较大。因此，加快转变政府职能，需要对现有的“三定”规定和行政审批制度改革进行完善和深化。

三是加快政府职能转变需要新的着力点。上世纪八十年代以来，职能转变最初主要是围绕建立和完善社会主义市场经济体制，以推进政企分开为着力点，以机构改革和行政审批制度改革为主要方式。随着改革的深入，又逐步提出了政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。党的十七大、十七届二中全会、国家“十二五”规划纲要都把加快推进“四个分开”作为当前政府职能转变的重要内容。经过多年的改革，政企分开、政资分开的内容已经有了深刻的变化，已经从最初的简单分开政府部门直接管理企业生产经营活动，到从深层次调整政府与企业、与市场的关系，重点是完善政府的经济调节职能。对推进政事分开，合理界定政府与事业单位职能边界，还需要在实践中不断探索。在这种情况下，加快政府职能转变需要探寻新的着力点和突破。

四、“流程再造”——加快政府职能转变的新突破

“流程再造”的是现代行政管理理论和改革实践的重要内容。上世纪70年代末80年代初开始，西方发达国家开始了一轮以“政府再造”或“重塑政府”为核心的行政改革，这就是新公共管理运动。新公共管理运动的一个重要内容就是将企业管理的“流程再造”理念引入到行政改革与管理之中，通过对行政组织和业务流程的“再造”，减少规制、提高行政效率、降低行政成本，打造一个讲求绩效、以顾客和市场为导向的政府。上世纪90年代以来，随着新公共管理理论引入我国，政府流程再造的概念在我国逐渐为人们所熟知和重视，一些地方在实践上也进行了有益的探索。

对政府职能“流程再造”，是指通过对政府职责及其实现程序、方式的细化和重组，再造一个职责定位清晰合理、履职程序便捷、高效的政府职责体系，落实政府职能转变的各项要求促进全面正确履行政府职能。主要包括三个方面的内容：一是对部门主要职责进行细化和量化，将每一项较原则的职责分解成若干具体的管理、审批、服务事项，使其具有可考量、可评估性；二是对部门履职的方式和程序进行规范，明确每项职责的具体流程和环节；三是加强对职能的精细化管理，确保每项职责按照规定的权限和程序行使，确保责任落实到位。长期以来，我们对政府部门职能转变主要是提方向性、原则性要求，对政府部门职能转变落实及具体履职情况缺乏有效的监督和管理。对政府职能“流程再造”，有利于推进政府职能转变，有利于明确和强化责任，有利于推进行政问责和绩效评估，符合机构编制管理科学化、规范化、法制化的基本方向。

要把细化部门“三定”规定作为探索政府职能“流程再造”的抓手。部门“三定”规定是政府部门职能的载体，要通过完善和细化部门“三定”规定、规范行政审批环节和流程等方式，探索加强职能管理，细化部门职责内容，明确履职程序和方式，优化和再造履职流程，逐步实现职能精细化管理，从根本上加快政府职能转变。

（作者系中央编办政策法规司司长，政策法规司副处长）